[摘要] 逐步实现城乡土地使用权的自由出让、转让、抵押；改革土地收益分配制度；建立租税费并存的收益分配制度；逐步建立国有土地收益的分成制度。
土地制度改革的风险和阻力
土地制度是国家的核心制度。由于国家大，情况复杂，在新旧制度转换过程中，存在着一些不确定、风险和阻力，处理不好，不仅土地制度改革难以按预期推进，而且会对国家持续发展和崛起产生不可估量的影响。从目前来看，土地制度改革主要的风险和阻力主要在以下方面：
土地改革中农民利益受损和失地赤贫的风险。在包括土地在内的市场化过程中，农民作为人数众多的单个市场主体，处在弱势的地位，既缺乏足够的信息、知识和相关能力，又缺乏话语权和谈判能力。在市场主体地位高度悬殊的情况下，市场自由竞争，再加上企业和地方政府采用不当的超市场力量，农民小到利益受到损失，大到赖以生存的土地被“巧取豪夺”，处理不好导致大批农民“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”，流离失所，将危及国家安全。
农业用地被大量滥占，威胁国家粮食安全。通过市场配置土地指标，由于技术手段和监督制度不到位，可能导致土地使用指标的“增减挂钩”、“占补平衡”以及跨区域流动，变成“增减脱钩”、“占而不补”、“以瘦补肥”等等，导致农业被大量占用，转变土地生产要素用途，进行商业性开发，严重威胁粮食生产安全和国家安全。此外还有基层腐败导致农地滥用风险。在市场交易平台的不透明、不完善的交易初期，“村官腐败”会使土地的流转操作不规范，导致大量农用地转为非农建设用地风险。
地方政府的财政困难，债务风险急剧扩大。目前地方政府承担繁重的公共服务、基础设施建设、甚至经济建设的责任，一半以上是由土地财政解决的。尤其是地方政府在经济社会发展上的融资和借债，大都是通过土地抵押获得的。土地制度改革不仅大量减少地方收入，而且使地方政府立即面临严重的债务风险。
因土地市场分配不公导致的贫富分化风险。土地的价格和价值差别的重要决定因素是区位。按照市场配置土地资源，进行自由交换，制度设计不好会导致严重的贫富分化。
土地制度改革阻力来自地方政府。在目前地方严重依赖土地财政的制度安排下，旨在规范或取消农地自由转让和规范，必然遭到地方政府的强烈反对。
土地制度改革很大阻力来自社会层面担忧。部分政府官员和学者认为当前制度已经较为合适，十分担心农村土地制度的改革会导致农民利益受损，反对深化改革，还有部分出于意识形态的原因担忧和考虑，反对深化改革。
制定“时间表”和“路线图”
针对以上风险和阻力，深化土地制度改革，应选择科学的路径和策略，制定合适的“时间表”和选择正确的“路线图”。
在先行试点的基础上，依序扩大和推进改革。首先，进行产权制度改革。实施以土地为基础的不动产统一登记制度，进行农村土地确权，赋予农民集体土地处置权、抵押权、转让权，同时对城镇土地进行确权。其次，建立市场配置机制。逐步取消经营性土地政府征用制度，建立城乡土地在城乡内部、城乡之间、区域之间自由流动的市场交换机制，逐步建立“占补平衡”、“增减挂钩”、“人地挂钩”、“税收调节”机制。同时，改革管理体制，建立城乡统一的垂直管理制度，严格土地用途管制制度，确保农民利益不受损失。
在积极推进土地制度的同时，先行开展配套制度改革。首先，加快财税体制改革，解决地方政府财权和事权不对称问题。其次，深化金融基础制度的改革，实现城市基础设施和公共服务的多元融资。再次，深化户籍和社保制度改革，实现劳动力自由流动和社保的城乡一体化。在以上基础上，才能化解风险，实施城乡土地产权、使用及管理等基础性制度改革。
从短中期来看，需确认并清晰化城乡土地的产权，扩大试点“农地直接转为经营性用地制度”，以及城乡土地“增减挂钩”、“占补平衡”、“人地挂钩”、土地使用和交易税征收等制度，试点并最终确立科学的土地制度和国有土地资产管理制度。
从长期来看，需建立全部土地权制度的国有化，实现使用权的自然人和法人化的有偿使用、自由处置、合理分配的产权制度；建立成熟的以市场为基础的土地配置机制，实现城乡土地自由流动和有效调节；建立成熟的完善的土地制度和国有产权管理制度，最终建立城乡一体的土地制度体系。
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