实况：2007地交会 土地整理与区域经济发展论坛

房地产门户房天下  2007-08-03 10:23

【蒋亚平】今天我们还有幸请来了国务院发展研究的党组成员蒋省三先生，这几年在中国的农村是城乡结合部做了很深的研究，核心的问题是土地的问题，下面请他来演讲，大家欢迎！

国务院发展研究党组成员 蒋省三

【蒋省三】我发言的题目叫做改革土地制度，优化区域发展。从上个世纪90年代末以来，我国的工业化快速增长以及城市化的高速推进完全得益于现行的土地政策，尤其是发达地区，土地发挥了重要的作用。在转变增长方式，调整经济结构、优化区域发展的阶段，我们的土地制度如何和发展阶段新格局相匹配，提出了重要的一些值得探讨的问题。我的发言分三部分组成，部分是土地成为高速工业化和快速城市化的起点。亚洲金融风暴以后，我国这一轮的经济增长高度改变了土地制度，而的受益者是东部地区，在工业化方面我们创造了一个园区经济，就是政府创办园区，用土地来招商引资，成为这个地区经济发展的主轴。我们了解了许多省，园区工业增长值在全省的工业总产值中的比重，一般都会占到20％，高的可以占到50不能，城市化方面最主要的特征就是外延扩大，98年到05年，我国城市建城区面积从2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长率是6.18％。我们到一些西部和中西部地区的一些县、一些城市去看，他们每年往外扩张的速度也保持在5到6平方公里，即每年以6平方公里的速度在扩张城市。我们有664个城市调查数据显示，城镇居民2005年人均用地已经达到了133平方公里，比国家规定的限额多了33平方米，也高于一些发达国家城市用地的82.4平方米的水平，远远高于我们的指标，也远远高于发达国家的水平。

【蒋省三】第二个问题是土地及其相关的收入成为了地方政府财政收入的重要来源。94年分税制以后，地方收入在财政总收入的比重由93年的78％下降到05年的47.7％，地方财政支出占总支出的比重由93年的71.7上升到05年的74.1％，在财权上收、市权未相对减少的情况下，许多地方政府采取了依赖土地增加财政的收入。一般采用两种方式，一种方式叫做增加土地出让收入。02年到03年，土地出让金的收入是9100亿元，05年一年就达到了5500亿元，地方预算外收入占地方财政收入的比重从93年的82.8％提高到04年的92.5％。第二种是通过城市扩张来增加地方政府的可支配税收。我们调查了解到，由于城市扩张带来的建筑业和房地产业的营业税和所得税在地方税收中的增加幅度是的，也是最快的，一些发达的县高达50％到100％，占地方税收总量中的37％，当时我们也感觉到很吃惊，这个增加的份额比制造业税的增加都要快。

【蒋省三】第三，土地成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具。我们在沿海一些发达市县调查，这部分的财政预算内的收入大概占10％，出让金要占到30％，剩下的是60％，是用土地来抵押的。60％的份额是发达地区，在欠发达地区可能会高达70％，有的甚至是80％，整个这一轮城市化是用土地通过银行的资金来支持的。

【蒋省三】房地产的发展，成为政府偿还城市基础设施的巨大贷款，成为土地出让的下游出口。什么意思？就是说这轮经济的扩张，通过土地抵押能够从银行获得资金，政府能够实现预算外的出让金，很大程度上来自于城市的基础设施的扩张和房地产业。99年到04年发达地区有些县市四大国有银行房地产开发贷款的余额增加了近40倍地年增长，在个人住房贷款方面，贷款余额平均年增长200％，这是我们在浙江一些县市调查掉的情况，增长的速度快。

【蒋省三】第二个问题优化区域经济发展，必须改革现有的土地制度。迄今为止，我国依然维持了城乡分支，政府垄断土地市场的分支，一方面造成农村与土地分支不同的法律约束，由于不同机构的管理，形成了不同的权力体系。另一方面，只要涉及到农地变为建设用地，就要通过政府的征用。任何单位建设用地都要使用国土证，这种制度使政府成为的决定人，成为城市土地一级市场的供应商。改革提出了市场配置资源的路子，但是政府从大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的控制还是进一步加强。所以中国经济由拉动的现状，是由大部分由银行提供以及地方政府用土地撬动金融是密切相关的。

【蒋省三】我想讲两点，点是建设用地配置方式拉大了城乡地区之间的发展距离。为了保护耕地，约束地方政府用地，政府对土地实行了建设用地指标控制和用地审批制度。这套制度起到了相当积极的作用，但是在十年中的运用，我们感觉暴露出了一些问题。一是大量土地利用划拨和协议出让造成城市化与工业化发展不匹配。我们在珠三角地区和长三角地区看到工业用地比重高，城市功能用地紧缺，大量的制造业集中在城市，不可能向、也很难向中小城市和农村转移，所以城市化相对滞后。中西部地区的政府将建设用地主要划拨城市基础设施建设，但是用于城市内涵的商业、服务业的第三产业没有相应的发展。

【蒋省三】第二点是地方政府过渡依赖土地金融和土地融资，展开低地价的竞争，不利于产业在地区间的承接和转移。我们做了一个简单的统计，在整个建设用地当中，所谓划拨用地就是公共用地，所谓工业早几年是用闲置地，这两个差不多占到整个用地的70％到80％，这两类类是基本亏本的，第二类地方政府也很难收回本，或者是微薄有点儿利或者是保本，主要的就来自于20％的所谓经营商业、旅游、住宅用地的招拍挂，所以要有20％的土地高收入来支撑80％用地的运转。

【蒋省三】我们当时对这个事情也很好奇，反复地发问，我们看到一个很奇怪的现象，就是发达地区当时工业用地有一个限价，工业用地不能高出多少万块钱一亩，我们也看到发达地区从98年以来，东南沿海的一些地区工业用地一直维持在10到12万的地价水平，这个地价比中西部地区的平均工业用地要低，这样的一个结果是有些产业不可能在中西部地区找到更加廉价的工业用地，所以就不太愿意往中西部转。这个地价是怎么维持的？实际上很多是政府做补贴，把地价拉得很低，有的甚至是零地价，地区间这种低价的竞争实际上是政府财力的竞争，你没有财力你也没有办法维持工业用地的低地价。

【蒋省三】三是建设用地通过国家用地影响了制造业城市向城镇、农村的转移。90年代初的崛起除了媲美港澳以外，也得益于广东比较灵活的土地市场办法，这个地方90％的用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，形成了星罗棋布的乡镇区。90年代以后，长三角地区的发展尽管面临了99年实行的土地管理法的严格管制，但是这一地区80年代乡镇企业大发展留下了大量的存量的集体建设用地，为长三角的工业化和城市化提供了大量的土地空间，这种情况在中西部地区是见不到的。一直以来制造业集中在大城市，有的省的集中度可以达到80％到90％，所以制造业集中在大城市，与我国的城市化相对滞后密切相关的。

【蒋省三】发达地区的建设指标远远不能满足经济发展对土地的需求，加强建设用地的指标管理和审批，旨在保护耕地，遏制土地滥用。但是这一做法确实由于经济的高速发展，对发展预期不足，带来了一些和地方经济发展相脱节的情况。我们现在的用地指标是1997年编制的土地利用总体规划，自上而下下达的，一些省五年就已经用了十年的指标，有的省在2000年的时候就用完了2010年的指标，所以这个指标他们早就已经突破了，提前完成任务了。但是中西部地区有的省只用了60％，那些省的省会城市和比较大一点儿的城市用地仍然十分紧缺。

【蒋省三】最后一个问题，优化区经济发展的土地政策要点。点是要抓紧制定国土规划，以国土规划统领土地利用规划和城乡规划，。在我们国家的经济发展中，有经济发展为主导的五年规划，也有土地利用管理和耕地保护为主的土地利用总体规划，还有满足城市发展的城市建设规划和乡村规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而城市外延的扩大又取决于该城市的政府的财政能力。我国正处在城市化的高速发展阶段，在车城市建设规划方面，各地基本上是两到三年就修编一次规划。土地利用总体规划是在给定的一个时间内，经济发展速度和城市化程度的前提下对一个地方的土地利用结构、土地转用和耕地保护上的指标性规划。由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，现在的土地利用规划是97年编订，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划滞后于经济发展。经济发展规划是以GDP的增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定那个地方领导的政绩，因此往往成为主导区规划，也就是我们现在讲的五年规划。在一定意义上讲，这就成为了土地利用规划的上位规划，这种状况必须改变。我们认为土地利用规划的上位规划应该是国土规划，现在国土规划迟迟出不了台，五年规划就成为了我们国土利用的上位规划。我们要抓紧优化区域经济发展的契机把国土规划提到议事日程上，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，科学布局，以《国土规划法》的形式予以确认，以此来统领经济发展规划、城市规划和土地利用规划，提高规划的科学性，减少干预，也减少下位法之间的冲突和矛盾，

【蒋省三】优化区域经济发展的土地政策的基本原则我归纳了几条叫强化市场在土地资源配置中的基础性作用，弱化政府对土地积极市场的垄断，保护农民集体土地财产权利，改变工业用地比重过高，城市用地比重不足的格局，匹配城市化与工业化同步发展，探索农民与土地参与城市化、工业化的有效途径，促进土地更集约、更节约地利用。土地政策的制定和实施也必须考虑各地的经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应该有所差异，所以中西部地区要扮演承接产业转移的角色，土地政策要具有一定的灵活性。要留有空间，要留有弹性，不能跟东部“一刀切”，这样的话就不太利于我们产业的转移。

【蒋省三】要重视和保护农民的土地财产权。不论东中西部都要重视保护农民的土地财产权问题，但西部面临的问题可能比我们想像中的要更为严峻。物权法》的出台，农民维权意识的增加，围绕征地公共利用的法律争执将可能导致更多的社会问题，工业化发展不足，地方财政能力有限，工业用地实行招拍挂出让后，地方政府加大税收返还了一些补贴政策也可能会更加加重政府的财政负担，使企业的行为扭曲。

【蒋省三】刚才黄小虎先生讲的我很赞成，我们应该确立在制度上确保建设用地两种权长期并存的格局，一种是国家的建设，一种是农民的集体建设，集体建设是实实在在存在的一种权利形式，这样就有利于我们农业大国的长期稳定，进一步完善土地法，两种用地同地同价同权。积极探索集体建设土地进入市场，允许转让抵押出租，让农民分享城市化、工业化的好处。从这个意义上来讲，我们不能够利用一些新农村建设的幌子去图农民的承包地、宅基地、城乡用地，也要谨慎地对待所谓社保外土地的做法。要探索农民集体留用地的新路子，这在东部沿海地区已经很普遍地存在着。鼓励农村集体建设用地直接进入市场，“直接”这两个字是关键的，也是重要的，要抓紧制定公共利益征地否定目录，明显规定以盈利为目的的用地不得征用。我的发言完了，谢谢大家！