一、划清住房制度与房地产调控政策界限
记得在2018年的皮书发布会上，我有一个以《划清住房制度与房地产调控政策界限》为题的发言，今天我重申这一观点。住房制度是国家为满足国民住房需求做出的制度性安排，是一项公共政策。“加快建立多主体供给，多渠道保障，租购并举的住房制度”被置于党的十九大报告第八部分“(三)加快社会保障体系建设”一节之中，说明住房制度是社会保障体系的组成部分，目的是实现全体人民住有所居。
住房保障是住房制度的关键环节，目的是满足住房困难的低收入群体基本居住需求。房地产调控是国家对房地产行业发展方向和节奏的掌控，目的是优化资源配置，实现国民经济健康稳定可持续发展，是一项产业政策。房地产行业的主要产品是住房，为落实住房制度提供物质基础，体现的都是国家意志。两者有密切联系，但目标、基本原则、逻辑起点、实现路径都不相同。把两者混为一谈，当然难以达成社会共识，也难以摆脱政策制定上的纠结和实施上的困境。
二、报告一个基本事实
国家的房地产调控政策应建立在对行业长期的总体发展趋势的精准判断和把握之上。房地产的今天是昨天积累的结果，也是明天的起点。中国住房体制改革20年发生了什么？所谓的“第二次房改”、“新三座大山”（教育、医疗、住房）的依据是否站得住，要靠实践来检验。根据国家统计局房地产四项主要指标统计，2000~2020年的20年，中国房地产投资总额（当年价，下同）增长27.3倍，年均增长18.2%；商品房销售面积增长近8.5倍，年均增速11.9%；商品房销售额增长33.7倍，年均增速19.4%；商品房成交均价上涨3.7倍，年均增长8.0%。按3口人之家，人均建筑面积30平方米计，城镇房价收入比由房改最初5年平均9.5下降到最近5年平均6.6。在这20年里，中国房地产投资没有出现过同比下降，商品房销售面积和销售额各有3年出现同比下降，两者同年下降的分别为2008年和2014年。商品房成交均价只有一年同比下降，也是出现在2008年。出现同比下降的7个指标中有6个是在上年大幅上升的情况下发生的，有5个又在下年出现大幅度反弹，有一个在隔年出现大幅度反弹。20年间城镇人均住房建筑面积每年增加1.2平方米，人均住房使用面积年均增加近1平方米。中国房地产20年发展总体态势可以概括为五句话：
⑴房价控而不降反升；⑵房地产泡沫胀而不破；⑶房地产拐点来而复返；⑷房价高而不见露宿街头；⑸住房存量大而新建住房势头强劲。即使2020年年初有新冠疫情防控的强烈冲击，1~2月份房地产投资同比下降16.3%，商品房销售面积同比下降39.9%，销售额同比下降36.9%，但之后很快率先反弹，恢复正常。全年投资同比上升7.0%，销售面积同比增长2.6%，销售额同比上升8.7%。这种实践与理论解释和政策导向的不一致，是实践错了，还是理论和政策有误？对此有必要进行认识思维上的调整。
三、中国房地产未来展望
尽管面临百年来有之世界大变局和疫情常态化，中国经济整体向好的大趋势没有变，中国人民对美好生活的向往也不会变，中国新型城市化进程仍将继续。房地产作为为人民生产生活提供场所、满足人民住房需求的产业功能和地位不会变，房地产作为城市化的先导产业，作为政府聚集公共财力、进行社会再分配重要平台的作用近期也难以改变。房地产市场规律不会变，中国政府确保全体人民住有所居的政策坚定不移，但由于思维的惯性，房地产控调政策方向近期也不会有根本性改变。
中国城镇住房的基本面是供不应求，没有人房空间匹配情况和住房质量标准的所谓住房存量过剩论没有政策意义。实现城市化，中国城镇建成区面积还将翻番，满足城市化进程中的住房增量需求和城镇居民改善性住房需求的叠加效应，中国城镇住房存量将翻番也并非妄说。中国房地产投资、市场交易规模、价格上升水平虽然失去了以往高歌猛进的势头，楼市在上下波动、大小周期往复循环中发展也是常态，但作为目前中国大投资领域和大国内消费需求，随着经济下行压力加大，增长方式的转型和增长动力的转换，未来20-30年内中国房地产总体态势仍然处于上升通道。
房地产市场区域性特征决定了一线城市、新一线城市和区域中心城市房地产有更多利好，远离人口和产业聚集中心的三、四线城市楼市高位盘整和收缩型城市楼市下行则是大概率事件，亟待把一城一策、因城施策的国家调控落到实处。社会主义现代化实现之时，中国房地产才能告别增量需求与更新改善性需求的双拉动时代，进入更新升级需求单一拉动的时代。届时商品房销售面积估计将在每年20亿平方米左右的规模上稳定下来。
四、对建设保障性租赁住房的建议
作为住房制度改革的配套措施，政府先有廉租房政策推出，以满足低收入住房困难群体基本居住需求，但未有大动作。后有经济适用房、双限房、共有产权房等政策，实质是以地价和税费优惠，支持中低收入群体实现居者有其屋。这种以财政增支或减收保障住房产权和部分产权，其利弊得失未见总结。现在推出保障性租赁住房政策是多渠道保障、租购并举的住房制度应有之义。以我的认知有如下建议供决策者参考。
一是严格政策边界，防止混水摸鱼。住房的保障性质决定了其服务对象是低收入和新市民中的住房困难群体，其建设必须是财政兜底、以国家持有为主体和非赢利性，社会公平必须居优先地位。住房的租赁性质决定了其非卖性，特别是住房产权的非保障性。保障性租赁住房建设因其较高的政策含金量，会引来诸多的搭便车现象。所以既要欢迎非赢利性社会资金进入，以实现多渠道保障，又要拒绝赢利性社会资本进入。还要与一般公共租赁住房区别开来，与拆迁安置房、人才房和将来可能建设的行政官员官邸严格区别开来。多数情况下，农村集体经营性建设用地也不宜建设保障性租赁房。
二是保障性租赁住房要有较高的居住功能。因为入住人群较高的就业率，保障性租赁住房建设选址应在交通便利和公共服务设施较为完备、距离就业中心不宜过远的区位，住房建筑质量要过关，室内配置要齐全，具有较高的居住功能。但套均面积不宜过大，建设标准不宜过高，以增强收入提高后家庭退租意愿。同时建立合理的退出机制，以提高周转率。
三是租金水平要合理。保障性租赁住房租金一般应低于同地段市场租金水平，以满足住房维修更新、不再继续增加财政负担为上限。
四是保障性租赁住房建设总规模要适度。既然是保障性住房，就应以满足城市低收入住房困难户和新市民住房基本需求为上限。建设规模过大，财政负担加重，不利于统筹兼顾社会保障体系和公共服务体系建设，也将降低中国城镇住房整体质量水平；政府直接持有过量住房资产容易滋生腐败，降低资源配置效率。
作者：牛凤瑞-原任中国社科院城市发展与环境研究中心主任
