[摘要] 国企行动，以旧换新，非居变身
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4月中央政治局会议提出“统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施”，这一新提法标志着房地产政策短期更加聚焦去库存。现阶段的“消化存量房产”与上一轮“去库存”相比，最大的不同是我国房地产市场所面临的供求关系已发生明显改变。过去有相当一部分居民居住条件较差，基本住房需求尚未满足，“去库存”所采取的方式是通过“棚改货币化安置”拆除老旧房屋释放住房需求，进而实现去库存。而当下我国居民基本住房需求已经得到满足，除了待售新房、在建工程和空置房屋等库存外，还要面对居民二手房挂牌量攀升、置换不畅对新房市场的影响。结合近几年政府着力构建住房保障体系来看，将消化存量房产与保障性住房供给相结合将是当下消化存量的有效方式。
5月17日，房地产政策组合拳正式落地，除了需求端降首付、取消房贷利率下限、下调公积金贷款利率之外，还提出设立3000亿元保障性住房再贷款，支持地方国企以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。
从最新会议精神来看，国企收储未售新房正成为政府力推的“去库存”模式，除此以外，近两年地方也有不少探索实践，如国企收旧换新、非居改租等也是消化存量房产的重要模式补充。消化存量的路径和模式已逐渐清晰，若接下来能够尽快推动落实，将有助于缓解房企经营压力、稳定市场预期。当然，推动房地产市场企稳最重要的仍是加快房价企稳，只有稳住房价才能有效激活市场，实现存量房产去化。
一、消化存量房产的模式
（一）国企收储未售新房
“国企收储未售新房”是由地方国企出手，直接收购开发企业已建成未出售的商品房房源，改作配售型或配租型保障房。5月17日，央行宣布设立3000亿元保障性住房再贷款，鼓励引导金融机构按照市场化、法制化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。
国企收储未售新房将对市场产生多方面影响：第一，有利于加快保障性住房供给，更好满足工薪收入群体的住房需求，促进房产资源合理配置。第二，有利于市场库存的去化，缓解开发企业的资金压力，去库存效果最为直接。从资金支持来看，央行将按照贷款本金的60%发放再贷款，预计将带动银行贷款5000亿元。第三，本轮将收储对象定为已建成未出售商品房，也将有利于促进房企加快项目竣工节奏。第四，房企出售已建成商品房后，回笼资金可用于支持在建工程，助力保交房。
根据中指监测，郑州、济南、苏州、重庆等城市近几年均有“国企收储未售新房”（改作租赁住房）的相关实践。接下来，在3000亿元保障性住房再贷款的支持下，各地推进节奏或将加快。
从落实角度来看，“国企收储未售新房”模式中，各方对于收购项目的价格共识、项目是否满足保障房对户型/面积/区位的需要等都决定着政策的推进速度和实际效果。5月17日央行负责人提出“自愿参与”原则，其中对于房企和金融机构强调“房地产企业与收购主体平等协商，自主决定是否出售。21家银行按照风险自担、商业可持续原则，自主决策是否向收购主体发放贷款。”
表：近几年部分城市“地方国企收储未售新房”的相关案例
资料来源：中指研究院综合整理
（二）以旧换新
“以旧换新”是指在政策支持下，业主利用名下的二手房去置换新房的一种模式。根据中指研究院监测，截至2024年5月20日，全国已有超60城推出住房“以旧换新”措施，具体可分为“国企收旧换新”和“中介优先卖”两种主流模式。其中，“中介优先卖”模式的效果很大程度上取决于市场运行情况，在当前“买方市场”下，该模式中二手房出售环节的不确定性较大，目前整体效果较为有限。与之相比，“国企收旧换新”已有城市取得一定效果，本文将重点介绍这种模式。
“国企收旧换新”模式是由国资平台直接收购业主二手房，业主再去购买新房。根据中指研究院监测，从去年下半年以来，苏州、南通启东、宣城、无锡、黄石、南京等城市均推出了“国企收旧换新”政策，尤其以江苏城市居多。
“收旧”环节中，一般会将旧房位置限定在主城区，同时对房龄、套型等有一定限制（以满足后续作为保障性住房的条件），并要求售房款低于新房购房款一定比例，差价部分由业主补齐（保障企业可以收到部分现金回笼）。
“换新”环节中，各地政策存在一些差异。
（1）一种是国企限定换房人仅可购买企业旗下指定的新房项目（实现定向去库存），目前大部分城市采取这种方式。在出台相关政策的各城市中，近期南京的“以旧换新”房源规模较大，具有较强的代表性。
图：“国企收旧换新”模式一
【城市案例——南京】
4月27日，南京安居建设集团发布《南京安居建设集团关于存量住房“以旧换新”试点活动的公告》。
试点方式：试点期间（2024年12月31日前），换购人可用一套或多套存量住房置换一套或多套新建商品住房，置换总价不高于所购新建商品住房总价的80%。存量住房收购价格以评估价为依据。
收购主体：南京置新资产管理有限公司（南京安居建设集团有限责任公司旗下全资公司）。
相关要求：存量住房位于南京市主城六区（玄武区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、栖霞区、雨花台区）范围内，不含自建住房、商业、办公、公寓等。存量住房应成套、产权清晰，状态为可交易（不存在抵押、担保或查封等其他不可置换状态）。首批试点限额2000套。
可购房源：目前可置换的新建商品住房房源，为安居集团旗下14个项目，约7800套。
整体来看，限定换房人购买的楼盘范围会对政策效果产生一定影响，这也是过去不少城市政策效果不明显的重要原因，但从南京模式来看，由于南京安居旗下在售项目较多，房源充足，且不少项目位于南京主城区，使得换房人可选范围较大，市场反馈较为积极。5月8日，南京安居相关负责人表示，“以旧换新”意向登记已超过3700组，有效登记达到3044组，完成新房意向认购数量达到365组。
（2）另一种是给予换房人更大选择范围，纳入房源库的房企新房项目均可购买。根据中指监测，目前郑州的“收旧换新”模式对“换新”范围约束较小。另外，近期根据市场消息，南京“收旧换新”也可能在一定条件下扩围到更多房企的在售项目，给予换房人更多选择空间。
图：“国企收旧换新”模式二
资料来源：中指研究院综合整理
【城市案例——郑州】
4月1日，郑州市住房保障和房地产管理局发布《郑州市促进房产市场“卖旧买新、以旧换新”工作方案（试行）》的通知，提出郑州城发安居收购二手住房的方式，先行在金水区、郑东新区等区域进行试点，试点期间完成500套，全年计划完成5000套。5月10日，郑州取消试点期限和试点区域，在市内八区全面开展二手住房“卖旧买新、以旧换新”工作。
旧房房源筹集：换房群众登记二手房信息，形成待收购二手住房房源库。
旧房收购条件：普通商品住房；竣工备案不超过20年；建筑面积在120㎡及以下；房屋坐落在市内八区，优先收购三环内房屋，三环外房屋需满足职住平衡、配套齐全等作为保租房使用条件；不存在查封、贷款、租赁等情况；小区具备正常物业服务。
换房群众购买新建商品住房总价款不低于二手住房收购总价款。
新房房源筹集：开发商填报项目及优惠信息，形成商品住房房源库，整理汇总后形成“以旧换新”商品住房房源库。
新房项目条件：已取得《商品房预售许可证》或《商品房现售备案证》等，房屋位于郑州市建成区范围内。
资金支付：群众与郑州城发安居和新房开发商签订二手房和新房买卖协议、合同后，相关金融机构会将群众售卖二手房房款转账至新房开发商企业账户，金融机构向开发商企业打款之后，剩余价差由群众与开发商自行商议解决。
郑州“收旧换新”由国资平台直接收购业主旧房，截至5月20日，换房人可选新房楼盘共计76个，一方面换房人选择范围较多可以提升居民换购积极性，另一方面，有利于进入房源库的房企销售改善，但这对国资平台资金储备和融资能力的要求较高。对于国企收旧换新模式，未来各地也可以考虑使用“房票”方式来平衡国资平台和开发商之间的资金压力。如国资平台通过“房票”支付业主旧房房款后，对于开发商收到的“房票”既可以鼓励开发商延时兑现房票，也可以考虑允许房企以“房票”直接买地，以此缓解国资平台短期资金压力，激活当地土地市场。
除了前面所提到的国企收购存量房产外，部分城市还鼓励开发企业直接收购业主旧房，利用旗下新房进行以旧换新。比如，南通海安在城区核心区内组织实施商品房“以旧换新”政策，首批新房房源来自金石博雅园、山河宸院等9个项目，旧房和新房价格由业主和开发商共同协商确认。
整体而言，“国企收旧换新”满足了业主改善性住房需求，也加速了新房市场库存去化，同时还可以加快政府保障性住房筹集节奏。当然，相比国企直接收储未售新房，收旧换新需要个人业主参与，链条和周期也会相对更长一些。实践中，此模式也需进一步完善操作流程，以保障政策实施效果，比如：二手房回收通常需要对价值进行评估，如果评估价太低则可能打击业主的置换积极性；二手房回收前通常需要解除抵押，这就要求业主准备一笔资金先还清贷款等，未来政策可在支持带押过户、给予优惠补贴等方面进行完善。
（三）非居改租
“非居改租”指针对闲置和低效利用的非住宅项目，将其转变为租赁用途的房屋，进而促进存量房产盘活。2021年，国务院出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出“对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经城市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房；用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。”
在政策支持下，“非居改租”成为各城市积极探索的重要方向，北上广深、天津、厦门等很多重点城市均出台了“非居改租”相关政策，普遍对改建范围、改建标准及流程进行了明确规定，改建项目用作保租房期间，普遍明确不变更土地性质，不补缴土地价款，并按规定享受金融、财政税费减免等优惠。
从本轮消化存量房产的几种模式来看，核心都是将存量房产转化为保障性住房，尤其是在政策支持下转化为保租房。“十四五”期间，全国计划筹集保租房870万套（间），截至2023年底已筹集573万套（间），2024-2025年保租房筹集仍剩余297万套（间）的任务规模，体量仍较为庞大。过去各地供给保租房的方式，除了新建外，不少来自于市场化长租公寓的“纳保”筹集，考虑到今明两年保租房目标仍有一定缺口，未来若将存量房产转化为保租房，既可以加快保租房的筹集进度，也可以有效消化市场库存，促进房地产市场企稳恢复，但相比“纳保”筹集的方式，国企收储存量房产转化为保租房需要较多增量资金支持。
表：部分重点城市保租房筹集计划与完成情况
数据来源：中指研究院综合整理
结合收购成本和租赁市场需求来看，若国企收储未售新房作为保租房，广州以及核心二线城市可能是比较好的试点城市，一方面参考新房价格，这些城市新房套总价相比北上深要低一些，所需资金规模更易满足，另一方面城市住房租赁需求较为旺盛，收购来的存量房产可以得到充分利用，核心城市市场好转也会对全国产生积极作用。
表：2024年1-3月主要城市新房项目成交套总价均值及中位数（万元）
数据来源：CREIS中指数据
二、配套资金问题
配套资金是推行消化存量房产的关键保障，需要银行信贷资金和财政资金加大力度支持地方国企收储存量住房，推进各地消化存量房产、激活市场交易。目前来看，一方面，可借助保障性住房相关支持政策进行资金筹措，如5.17央行设立的保障性住房再贷款，还包括住房租赁团体购房贷款、住房租赁经营性贷款等，另一方面也需要如专项债、土地出让金计提专项资金或更多创新工具给予资金支持。
利用保障性住房再贷款，收购存量房源作为保障房。5月17日，相关负责人表示，央行将设立3000亿元保障性住房再贷款，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。在此之前，央行于2023年2月设立“租赁住房贷款支持计划”，额度为1000亿元，支持金融机构在8个试点城市发放租赁住房购房贷款，接下来，租赁住房贷款支持计划将并入保障性住房再贷款政策中管理，将在全国范围全面推广。根据央行披露数据，截至2024年3月末，租赁住房贷款支持计划贷款余额为20亿元，投放较少。
表：保障性住房再贷款与租赁住房贷款支持计划政策对比
资料来源：中指研究院综合整理
表：5.17新政前，租赁住房贷款支持计划落地案例
资料来源：中指研究院综合整理
● 利用住房租赁团体购房贷款，收购存量闲置房屋用作租赁住房。2023年2月，人民银行、银保监会发布《关于金融支持住房租赁市场发展的意见（征求意见稿）》，2024年1月正式文件发布。《意见》提出了覆盖租赁住房项目建设、收购、运营的全周期信贷支持体系，其中提出“鼓励商业银行……发放住房租赁团体购房贷款。……住房租赁团体购房贷款的期限最长不超过30年，贷款额度原则上不超过物业评估价值的80%”。另外，各地收购的存量房产用作租赁住房，也可申请住房租赁经营性贷款。
部分银行已经在开展住房租赁相关贷款实践，如：2024年2月8日，大连农商银行成功发放大连市首笔“住房租赁团体购房贷款”3.168亿元，贷款支持项目未来主要用于保障性租赁住房。
● 未来可寻求通过保租房公募REITs发行回笼资金。2021年7月，保租房被纳入基础设施公募REITs底层资产范围，2022年8月，国内首批保租房公募REITs正式发行，保租房“投融建管退”商业闭环正式打通。截至目前已有涉及北京、上海、深圳、厦门保租房为底层资产的5支保租房公募REITs发行上市。各城市应积极推进保租房项目发行公募REITs，盘活存量资产，利用回收资金收购存量房产转作保租房，实现“存量房产消化-保租房REITs发行”的良性循环。
三、小结
随着中央政治局会议提出“统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施”，消化存量房产已成为短期房地产政策的重心之一。结合从5.17政策基调来看，国企收储未售新房正成为政府力推的“去库存”模式，除此以外，预计地方已有实践经验的国企收旧换新、非居改租等模式可能也将继续同步推行。
与此同时，由于新房供给的源头是土地供应，因此政策也需结合土地市场进行统筹安排，盘活存量土地也是控制与去化市场库存的重要措施。中央已经提出，对于尚未开发或已开工未竣工的存量土地，通过政府收回收购、市场流通转让、企业继续开发等方式妥善处置盘活，推动房地产企业缓解困难和压降债务，促进土地资源高效利用。在中央精神指导下，各地政府预计将加大存量土地盘活力度，促进土地资源节约集约利用，化解市场库存压力。
另外，解决房地产面临的问题，本质仍是尽快推动市场交易恢复，其中核心是加快房价企稳，只有稳住房价才能有效激活市场。从需求端政策来看，5.17日央行连发三项政策，（1）下调住房贷款最低首付比例5个百分点（降至首套15%，二套20%）；（2）取消全国层面房贷利率政策下限；（3）下调公积金贷款利率0.25个百分点。根据央行信息，新政前，除北上广深等8个城市外，其他城市首付均已选择执行20%、30%的全国底线政策，预计接下来大部分城市首付比例将降至15%、20%，同时尽管5月20日5年期以上LPR未作调整，但大部分城市贷款利率加点数有望继续迎来下降。需求端降首付、降利率有助于进一步降低居民购房门槛，提振住房消费。另外，值得提及的是，目前北上深等一线城市也有必要继续优化限购政策，因区、因需施策，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。
整体来看，当下解决房地产问题需要“一揽子”政策协同发力，从5.17新政来看，政策正在向多措并举解决房地产困境的方向推进，并围绕控制供给，加快去化等出台了具体政策措施。目前，政府收储未售新房、国企收旧换新等模式才刚刚开始，未来随着各城市大面积推广，预计将对去化库存、稳定市场起到明显的积极作用，将有利于加快房地产市场的企稳恢复。
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