干货！一文看懂房票安置对楼市的影响

房票安置政策的由来

房票，即在棚户区改造工作中，被征收人房屋安置补偿权益货币量化后，征收人出具给被征收人购置房屋的结算凭证。房票安置是在实物安置补偿、货币直接补偿基础上新增的一种补偿方式。被征收人可使用房票在房企所提供的商品房项目中自行选择，凭借房票与房企签订商品房买卖合同，而后由房票核发人将购房资金划拨至收款账户（房源为期房的，将应付资金划入项目预售资金监管账户）。

1.房票安置的前世今生

房票安置政策并非由郑州首创，早在2014年，相关政策已有城市落地执行，至今多个城市仍在采用房票安置方式开展棚改工作，而郑州则是首个采取该安置方式的省会城市。

在棚改执行过程中，会出现例如政府提供的安置房位置不符合被征收人预期、异地安置需进行较大投入且完成拆迁花费时间长、地方政府集中支付财政压力大等问题，影响棚改工作正常推进。

为解决上述问题，2014年浙江诸暨市和安徽铜陵市相继出台房票安置政策，而该政策为两市的棚改推进带来了诸多成效，既缩短被征收人的过渡时间、为被征收人带来一定自主选择权，又缓解了地方政府短期资金短缺的困境。

2015年，浙江省政府在《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》中，鼓励棚改被征收人通过领取房票方式购买商品住宅，而文件的出台也标志着房票这一通俗称法成为政府认可的术语。此后，房票安置的方式，也陆续在全国范围推广，因房票通常限定使用范围，并且一些城市限定房票仅可购买新建住宅，定向去库存效果较好，部分商品房存量较大、去化周期较长的城市陆续跟进。

2016年3月，鄂尔多斯东胜区跟进房票安置政策，并进一步将房票设置为7种面额自由组合，且房票可实名制自由交易；同年9月，鄂尔多斯市印发文件，在全市推行房票安置政策。

2017年，安庆市、诸暨市等地相继就房票政策出台补充意见，将二手住宅纳入房票购买范围，增加被征收人选择空间。而后在2022年，诸暨市进一步扩大房票使用范围，可在全市范围内购置新建商品住宅、二手住宅乃至办公用房、工业地产、商业地产等。

2019年后，PSL（抵押补充贷款）投放逐渐收紧，地方政府棚改资金短缺，房票安置因其可以拉长支付周期，较传统货币直接补偿更贴合地方政府需求，从而持续有城市出台相关政策替代货币补偿的安置方式。

2.房票安置与实物安置、传统货币化安置方式的异同

房票安置相比实物安置有以下两个优势：

一是缩短棚改拆迁周期，常规实物安置方式自拆迁工作开始直至安置房交付，一般需要较长时间周期，期间地方政府需持续为被征收人提供过渡费用或提供临时性过渡房，同时安置房交付时间难以保证。而通过房票安置的方式，被征收人可从市场直接购买，实现了“边征收、边购房、边入住”，大幅缩短棚改拆迁周期，加快工作推进速度。

二是增加被征收人房屋选择范围，实物安置的方式，在安置的地段、套型上均受到限制，被征收人可选择余地少，房票安置的方式，可以突破安置房套型单一和地段的局限性，增加了多元化的选择空间，扩大了选择的自主权。

另外，房票安置实质为特殊的货币化安置方式，与传统货币直接补偿的安置方式相比，在适用范围、兑换时间有明确限制，一般仅可购买指定区域内住宅，而货币直接补偿则可由被征收人自行支配，在资金的使用灵活度上更胜一筹。值得关注的是，房票安置在安置补偿权益金额上通常提供额外奖励补贴，同时提供安置过渡费用及相应政策性奖励，逾期未使用房票者重新以货币补偿方式安置，但不享受房票安置相应政策性奖励。

房票安置相比传统货币直接补偿有以下两个优势：

一是可定向去化库存，地方政府与房企沟通商谈后，确认参与房票安置的楼盘，接受房票安置的被征收人需持房票购买此类楼盘，以此种方式限定了可购买住宅的范围，避免资金外流，定向为本地去库存；

二是可拉长支付节奏，降低地方政府财政压力，地方政府通常在交房后向房企支付尾款，故自被征收人由房企处购得商品房至政府尾款结清通常经过1年以上时间，且多采取分期支付方式，此种结算方式，相较于货币直接补偿安置的方式，极大减少了集中支付的金额，并通过分期方式延后支付时间，减缓地方政府财政支出压力，增加了地方政府财政调配空间。

3.部分首批实行房票安置城市政策对比

表：部分首批城市政策内容

注：部分城市中提及市场化安置即为房票安置

数据来源：中指研究院综合整理

回顾部分首批实行房票安置的城市的政策内容，核心内容便是优惠条款，须有一定的让利，才能使被征收人接受房票安置方式。需要注意的是，在政策的迭代更新中，可以看到政策的适用范围、实施力度根据地方不同需求而产生变化，如铜陵市，在2014年实施过程中为满足去库存需求，要求房票仅可购买新建商品房，在2016年，为更好满足被征收人需求，将二手房纳入适用购买范围，而2017年为稳定房地产市场，曾短暂停止房票安置政策的开展。

表：部分城市政府对房企房票结算支付方式

数据来源：中指研究院综合整理

各地区普遍按照现房、期房制定不同的结算方案，为防止房企出现烂尾现象，同时为避免集中支付带来的财政压力，各地普遍拉长对期房的结算周期，根据工程进度节点分期结算，通常尾款需在交房后进行结算，以台州路桥区为例，在分期基础上，以季度为结算周期，每季度末对房企进行结算支付。相较之下，现房的结算周期会明显短于期房。

4.房票安置政策过往成效

表：2015年台州市全市及路桥区商品房成交情况

资料来源：台州市统计局、路桥区统计局

房票安置在一定程度上可加快库存去化速度，带动住宅销售规模增长。以台州路桥区为例，根据路桥区统计局公布数据，2015年路桥区采用货币化安置的方式启动改造棚户区16万平方米，通过房票安置方式进行的棚改量为5.29万平方米，全年路桥区商品房成交量达55.42万平方米，同比增长91.2%，而台州全市2015年商品房成交442万平方米，较2014年同比增长28.3%，可以看出路桥区成交量上涨幅度超出全市水平。

2022年房票安置的政策及城市特点

1.今年以来已有超20个城市出台房票安置政策

表：2022年以来全国多城房票安置政策汇总

资料来源：各城市政府官网,中指研究院综合整理

2022年以来，全国已有20多个城市发布房票安置政策，除郑州、南京、宁波（南京、宁波仅部分郊区实施房票安置政策）为二线城市外，其余均为三四线城市，这些城市普遍存在房地产市场成交低迷、库存较高、去化周期长的特点。以郑州为例，此前陆续出台降低房贷利率、下调首付比例等调控政策，但效果不及预期，房票安置的推出一定程度反映出地方稳楼市的迫切需求。

本次各城市出台的房票安置政策在政策条款方面与过往所实行的房票安置政策基本一致，多涉及以下几方面内容：

1）房票面值普遍高于货币直接补偿方式所补偿金额。如信阳给予5%的金额奖励，宁波奉化区根据房票兑付时间，给予房票使用部分的补贴最高可至10%；

2）房票安置购买商品房有额外价格优惠。政府牵头与当地房企商谈，如浙江海宁市，在市场价格基础上额外给予团购优惠；

3）部分城市以政策性奖励、金额计息等方式进一步鼓励房票安置。多数城市均用现金方式奖励被征收人一定时间的过渡费用，并额外设置政策优惠。如信阳同时可以享受契税减免、子女可保留原片区和新房片区就读资格等；金华金东区自房票发之日以3.2%利率计息，使用时计入房票面值；

4）房票设有使用限期，以6或12个月为主。各地房票使用有效期限有所不同，多数城市以6或12个月为主，但部分城市有效期较长，如温州瑞安市、台州温岭市为36个月；

5）房票多采用实名制。本次多数城市规定房票采用实名制，仅持有人本人、配偶及近亲属范围可使用，其中宁波奉化区规定房票可转手，但限定房票转手次数，避免房票套现的行为发生。

2.重启房票安置的城市普遍面临市场低迷及去库存压力

2022年以来，全国房地产市场整体处于深度调整阶段，1-7月全国商品房销售面积同比下降23.1%，降幅仍较大。各线城市中，一线及部分热点二线城市市场保持一定韧性，三四线城市市场调整压力大，购房者置业信心不足。近期出台房票安置的城市多为三四线城市，市场表现低迷；二线城市中，今年以来郑州市场量价均回落，购房者置业情绪不佳。

图：郑州全市2010年至今商品房销售面积及待售房屋面积走势

数据来源：郑州市统计局，中指数据CREIS（点击查看）

以郑州为例，2018年全市房屋销售面积达到峰值，为3712万平方米，而后逐年下滑，2021年销售面积下降至2699万平方米，同时，由当年商品房新开工面积可以看出，2012-2019年期间，新开工面积与销售面积间差值持续扩大，2016、2017年两年间新开工面积均较销售面价高2000万平方米以上，虽然2020、2021年新开工面积持续减少，但2010年至今累计开工未销售面积仍超10000万平方米，全市库存量处在较高水平，去化周期长。

图：郑州市本级2020年至今月度商品住宅成交面积走势

数据来源：郑州市房管局，中指数据CREIS（点击查看）

从月度成交走势可以看到，2020年至今，郑州市本级商品住宅成交面积整体呈下降状态，2020年、2021年月均分别成交190、133万平方米，而2022年至今，月均成交仅83万平方米，根据中指数据计算，郑州市本级商品住宅中长期库存超3000万平方米（中长期库存=2016年至今住宅用地成交规划建筑面积-同期商品住宅成交面积），按近三年年均去化速度计算，需3.3年才能去化完毕，整体库存量处于高位。

为去化库存、稳定房地产市场，2022年3月郑州出台“郑十九条”，对限购、限贷政策等方面均做出优化调整，5月房贷利率继续降低，政策力度持续加大，但并未能明显拉动住宅市场成交。基于此，为更好的助力库存去化，促进住房消费、稳定房地产市场，郑州于6月20日进一步出台房票安置政策。

房票安置实行效果预判

以郑州市为例，7月4日-7月31日期间，郑州商品住宅周均销售面积由6月前三周的1191套降至1016套，市场在6月传统旺季销售短暂回升后再次下滑，房票安置政策实施暂时对成交无明显拉动效果。

图：郑州2012年至今棚改开工套数走势

数据来源：郑州市人民政府，中指数据CREIS（点击查看）

同样以郑州市为例，郑州于2014-2017年间大规模开展棚改工作，4年间棚改开工套数均超10万套，而后新开工量大幅缩减，2022年6月23日，郑州市人民政府发布《郑州市2022年国民经济和社会发展计划》，其中公布2022年计划新开工棚户区改造目标仅4257套。

需要注意的是，据了解，此次房票安置政策的适用范围以新动迁项目为主，暂未明确将过往棚改工作中未完成安置部分计入房票发放范围，如仅考虑今年新增棚改项目，即便4257套全部领取房票进入商品住宅市场，所带动的市场成交量十分有限。类比至其他城市，若仅依靠2022年及后续新开工棚改项目，房票安置体量处于较低水平，难以对商品房市场产生较大带动作用，而若将过往已开工但未完成安置部分全部纳入，房票安置或有一定规模，后续政策实施范畴是否会进行扩大，仍需要进一步关注。

另外，2022年7月28日，中央政治局召开会议，提出“要稳定房地产市场，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策用足用好政策工具箱，支持刚性和改善性住房需求，压实地方政府责任，保交楼、稳民生”，当前“保交楼”是地方亟待解决的问题，房票安置与“保交楼”政策相结合，或是停工项目较多的城市可操作的实施方案。

总结

整体来看，在当前市场下行阶段，房票安置是一种可以缓解地方政府财政短期集中支出，同时定向将资金导入本地房地产市场的去库存方式，对房地产市场的企稳回升有一定帮助。但现阶段中央并未明确对棚改工作再次提供大规模资金支持，各地实际房票安置的实施或难以大规模开展，叠加当前房地产市场信心的持续下行，房票安置政策的作用或受限。

同时，在执行过程中房票安置仍存在一些需要持续关注的地方。

房票安置与地方政府信用高度绑定，同时流转中资金以地方财政支持为主要来源，部分财政压力较大城市政策执行难度大。房票安置实质上是特殊化的货币化安置方式，而资金来源是保障后续结算支付的重要因素。在流转中的每个环节都需要地方政府信用作为背书，此次全国多地在房票安置政策中均以地方政府作为实施主体，中央暂未明确提供资金支持，房票安置的资金对地方政府的财政支出或仍是较大压力。

棚改规模持续缩减，房票安置难以大规模长期开展。自2008年起，全国范围已开工棚改5000余万套，棚户区改造已逐步步入尾声。2021年8月，住建部就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》公开征求意见，文件中提出严格控制大规模拆除、大规模搬迁。后续棚改开展规模或将持续缩减，或难以再次作为商品房销售规模的强力拉动点，房票安置的规模同样受到限制。

市场预期较弱，被征收人参与度或有限。当前部分房企资金链仍处在较为紧张的阶段，仍不断有房企风险暴露、楼盘停工现象发生，7月全国范围内多个项目业主发布“停贷告知书”，一定程度导致房地产市场信心下滑，购房者普遍担忧所购期房能否如期交付，被征收人受此影响或更倾向于选择便于资金支配的货币补偿方式。需要注意的是，在过往棚改工作开展中仍遗留有诸如过渡费用未及时发放、安置房屋多年未建成等问题，房屋能否如期兑现同样是被征收人重点关注的问题。

附：2022年以来全国出台房票安置政策城市及政策主要内容汇总