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住建部正式发文,城市更新防止大拆大建

中指研究院  2021-12-28 14:45

[摘要] 8月初,住建部官网公布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》,对近期各地推动实施城市更新行动中出现的问题提出相关要求。

8月初,住建部官网公布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》,对近期各地推动实施城市更新行动中出现的问题提出相关要求。

近日住建部正式发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)。

本文从政策的比较、出台的背景、特点、影响、展望进行分析,为城市更新行动参与者提供参考。1

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征求意见稿与正式文件的比较

总结来看,《通知》极大保留了征求意见稿的相关内容,在一些态度、细节方面做了修正。较为明显的地方是新增了“坚决遏制新增隐性债务。严格执行棚户区改造政策,不得以棚户区改造名义开展城市更新。”具体如下表所示:

表:住建部严防大拆大建征求意见稿与正式通知差异对比

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注:标记部分为征求意见稿和正式通知稿不同的部分。

资料来源:中指研究院综合整理

图片住建部正式发文,城市更新防止大拆大建

政策出台背景

(1)城市更新过程中过度房地产化开发建设可能带来对不同类型城市更新项目的选择性开展,会过度聚焦拆除重建类的更新,但城市更新是综合的更新,要兼顾经济效益、社会效益、人文效益和生态效益,对城市更新的理解不能过于狭隘。

(2)在各地积极推动实施城市更新行动过程中,房地产开发企业积极参与,出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式,大拆大建的倾向,为积极稳妥实施城市更新行动,住建部才会在层面进行引导和规范。

(3)房地产行业整体处于强调控时期,对房企的融资、拿地的政策监管也在持续加强。随着存量挖掘的持续推进,各类企业积极入场,此次意见征求也在一定程度体现出对城市建设的规范化管理开始从增量开发进一步延伸到存量市场。

(4)城市发展转入追求高质量增长阶段,对城市更新要实现的目标更加聚焦。上海城市更新条例正式出台、北京城市更新行动计划发布,两个典型一线城市未来的更新也更加重视渐进式更新,强调保护式更新。

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政策的特点

(1)更加强调留、改,从层面确定了渐近式更新、混合更新的主基调;

(2)给出了明确的政策边界,有利于后期政策落地和常态化监管;

(3)拆建比、拆除面积占比、就近安置比例等方面均对拆除重建类城市更新形成精准的制约;

(4)政策是为了“指导各地积极稳妥实施城市更新行动”,导向非常明确,既提出了需要注意稳妥的方面,也强调了可以积极去推动的方面;

(5)征求意见稿和最后的正式搞差异不大,表明关于城市更新的诸多原则国家层面避免房地产化的定力较强。

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政策的意义

我国已经步入城镇化中后期,城市更新已经成为下阶段推动城市结构优化、功能完善以及品质提升,转变城市开发建设方式的重要抓手。在此背景下,住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》在各地政策密集出台之际适时从层面划出城市更新重要底线,确定了未来城市更新的主基调,核心目的就是要推动由过去的单一“开发方式”转向“经营模式”。整体来看,“在实施城市更新行动中防止大拆大建”将有效避免重走城市粗放开发建设老路,对保留特定时代建筑、保持老城格局、延续城市特色风貌起到重要作用。体现了城市内涵发展、高质量发展的核心要义,是我国城市建设管理水平进一步提升的重要体现。

图片住建部正式发文,城市更新防止大拆大建

政策的影响

(1)对后期政策的影响。推动各地政府更加重视渐近式的更新模式,在接下来制定城市更新政策、专项计划或规划的过程中将更多受到此次新政的影响。各地相关政策将更加注重城市有机更新,引导企业更加关注留、改类更新,引导企业理性参与城市更新,引导企业以经营的理念参与城市更新。

(2)对具体实施的影响。“原则上城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”。老城区“原则上更新单元(片区)或项目内拆建比不宜大于2”。这两项指标要结合起来看,20%的限制下,拆建比不宜大于2也就很难通过做高容积率进行平衡。20%的管控原则对地方政府提出了新的挑战,容积率约束下对企业项目的资金平衡、利润点平衡提出了更高维度的挑战(拆建比是评估项目可行性的重要依据,2.0为重要的临界点)。

(3)对土地供应的影响。老城区的增量开发空间将更加有限,土地资源更加稀缺。非老城区的城中村改造会更加注重评估社会影响(例如对租赁市场的冲击),《通知》强调“不短时间、大规模”拆除,城中村改造的方式会更加注重多期实施、多维度评估,整体周期可能拉长。此外,也需关注土地供应节奏可能受到的影响,目前部分城市城镇用地开发强度趋于饱和,城市增量建设用地缩减,存量用地供地占比近年来保持较高水平(例如个别城市近年全市国有建设用地供地中存量用地供地占比已经超过30%)。

(4)对不同区域不同项目的影响。区域层面,可能对目前开展拆除重建较多的省份影响较大,对未来拟开展较多城中村改造的城市影响较大。但是,后续各地是否会结合区域实际、区域现行政策,因城施策仍需观察。再加上部分城市其实在旧村改造过程中,针对产业导入、人文保护、公共配套提供等方面也均提出了较为严格的要求,本质上也已有效避免了过度房地产化。对新增项目影响较大,但对存量项目提出了“进行再评估”的要求,也可能会影响部分项目的推进进度。

(5)对业务模式的影响。片区类、城中村更新改造的模式会更加趋向于混改模式,从单纯的拆除重建向“留-改-拆”并举转变。在更新的过程中,更加系统兼顾经济、社会、民生、人文、生态等功能优化的诉求。价值兑现的长期化也更加强调企业的经营能力。在这个过程中,对参与更新的实施主体来说,在业务方向上需要更加综合参与各类城市更新业务。在城市更新整体竞争加剧的背景下,寻找能够代表未来政策导向的新模式、新蓝海。在能力上需要强化留、改方面的综合能力和利润获取能力。

(6)对企业多元化拿地策略的影响。特别是个别企业通过城市更新获得的土地占其整体土地比值已经达到20%左右。但是,目前绝大部分城市企业在拿地过程中是无法实现一二级联动的,所以影响也相对有限。而且从更长周期来看,随着土地出让市场一二级分离趋势日益明显,房企仍需持续强化土地“招拍挂”市场的研判能力和获地能力,不能顾此而失彼。

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进一步的思考

城市更新行动的参与者对新时期城市更新的内涵和外延,要达到的目标都要有清晰的理解。整体来看,在城市范围内开展各类提升城市功能、优化空间结构、改善人居环境、塑造特色风貌等持续改善城市空间形态和功能的活动,都属于城市更新的范畴。

城市更新行动要达到的目标,此前住建部《实施城市更新行动》一文已经清晰界定了实施城市更新行动所要达到的总目标。包括:建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市,不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力。为了达到总目标,“十四五”时期层面将围绕城市空间结构、城市生态修复、城市功能完善、城市历史文化保护、居住社区建设及老旧小区改造、城市新型基础设施建设、城市防洪排涝设施体系、县域更新八大方面立体式实施城市更新行动。

对市场主体来说,由于拆除重建能够带来增量开发空间,成为近几年部分房地产开发企业的土地补充渠道之一,在城市更新行动整体目标之下,未来需要以更广的视角看待城市更新,混合改造,功能改变、综合整治均有巨大的市场空间。例如,功能改变方面,老旧厂区改造、产业园区升级、老旧楼宇升级、老旧街区改造均是政策鼓励的方向,市场上也已经有了成型的模式。综合整治方面,老旧小区将是“十四五”重点发力方向,纲要提出的“十四五”21.9万个老旧小区改造体量,拉动的投资将超过5万亿,每年可新增投资约1万亿。此外,与综合整治相关的城市服务等城市基础环境更新的需求也持续提升。

住房和城乡建设部关于在实施城市

更新行动中防止大拆大建问题的通知

各省、自治区住房和城乡建设厅,北京市住房和城乡建设委、规划和自然资源委、城市管理委、水务局、交通委、园林绿化局、城市管理综合行政执法局,天津市住房和城乡建设委、规划和自然资源局、城市管理委、水务局,上海市住房和城乡建设管理委、规划和自然资源局、绿化和市容管理局、水务局,重庆市住房和城乡建设委、规划和自然资源局、城市管理局,新疆生产建设兵团住房和城乡建设局,海南省自然资源和规划厅、水务厅:

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署,是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大工程项目。实施城市更新行动要顺应城市发展规律,尊重人民群众意愿,以内涵集约、绿色低碳发展为路径,转变城市开发建设方式,坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主,加强修缮改造,补齐城市短板,注重提升功能,增强城市活力。近期,各地积极推动实施城市更新行动,但有些地方出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向,随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树,变相抬高房价,增加生活成本,产生了新的城市问题。为积极稳妥实施城市更新行动,防止大拆大建问题,现将有关要求通知如下:

一、坚持划定底线,防止城市更新变形走样

(一)严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外,不大规模、成片集中拆除现状建筑,原则上城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。提倡分类审慎处置既有建筑,推行小规模、渐进式有机更新和微改造。倡导利用存量资源,鼓励对既有建筑保留修缮加固,改善设施设备,提高安全性、适用性和节能水平。对拟拆除的建筑,应按照相关规定,加强评估论证,公开征求意见,严格履行报批程序。

(二)严格控制大规模增建。除增建必要的公共服务设施外,不大规模新增老城区建设规模,不突破原有密度强度,不增加资源环境承载压力,原则上城市更新单元(片区)或项目内拆建比不应大于2。在确保安全的前提下,允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。鼓励探索区域建设规模统筹,加强过密地区功能疏解,积极拓展公共空间、公园绿地,提高城市宜居度。

(三)严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民,不改变社会结构,不割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿,鼓励以就地、就近安置为主,改善居住条件,保持邻里关系和社会结构,城市更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。践行美好环境与幸福生活共同缔造理念,同步推动城市更新与社区治理,鼓励房屋所有者、使用人参与城市更新,共建共治共享美好家园。

(四)确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区,防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。注重稳步实施城中村改造,完善公共服务和基础设施,改善公共环境,消除安全隐患,同步做好保障性租赁住房建设,统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题,城市住房租金年度涨幅不超过5%。

二、坚持应留尽留,全力保留城市记忆

(一)保留利用既有建筑。不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑,不脱管失修、修而不用、长期闲置。对拟实施城市更新的区域,要及时开展调查评估,梳理评测既有建筑状况,明确应保留保护的建筑清单,未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域,不应实施城市更新。鼓励在不变更土地使用性质和权属、不降低消防等安全水平的条件下,加强厂房、商场、办公楼等既有建筑改造、修缮和利用。

(二)保持老城格局尺度。不破坏老城区传统格局和街巷肌理,不随意拉直拓宽道路,不修大马路、建大广场。鼓励采用“绣花”功夫,对旧厂区、旧商业区、旧居住区等进行修补、织补式更新,严格控制建筑高度,限度保留老城区具有特色的格局和肌理。

(三)延续城市特色风貌。不破坏地形地貌,不伐移老树和有乡土特点的现有树木,不挖山填湖,不随意改变或侵占河湖水系,不随意改建具有历史价值的公园,不随意改老地名,杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象,严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。坚持低影响的更新建设模式,保持老城区自然山水环境,保护古树、古桥、古井等历史遗存。鼓励采用当地建筑材料和形式,建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑。加强城市生态修复,留白增绿,保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

三、坚持量力而行,稳妥推进改造提升

(一)加强统筹谋划。不脱离地方实际,不头痛医头、脚痛医脚,杜绝运动式、盲目实施城市更新。加强工作统筹,坚持城市体检评估先行,因地制宜、分类施策,合理确定城市更新重点、划定城市更新单元。与相关规划充分衔接,科学编制城市更新规划和计划,建立项目库,明确实施时序,量力而行、久久为功。探索适用于城市更新的规划、土地、财政、金融等政策,完善审批流程和标准规范,拓宽融资渠道,有效防范地方政府债务风险,坚决遏制新增隐性债务。严格执行棚户区改造政策,不得以棚户区改造名义开展城市更新。

(二)探索可持续更新模式。不沿用过度房地产化的开发建设方式,不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变,探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式,政府注重协调各类存量资源,加大财政支持力度,吸引社会专业企业参与运营,以长期运营收入平衡改造投入,鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进,鼓励功能混合和用途兼容,推行混合用地类型,采用疏解、腾挪、置换、租赁等方式,发展新业态、新场景、新功能。

(三)加快补足功能短板。不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫,不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程、形象工程和面子工程。以补短板、惠民生为更新重点,聚焦居民急难愁盼的问题诉求,鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等,完善城市功能。鼓励建设完整居住社区,完善社区配套设施,拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务,营造无障碍环境,建设全龄友好型社区。

(四)提高城市安全韧性。不“重地上轻地下”,不过度景观化、亮化,不增加城市安全风险。开展城市市政基础设施摸底调查,排查整治安全隐患,推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设。在城市绿化和环境营造中,鼓励近自然、本地化、易维护、可持续的生态建设方式,优化竖向空间,加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。

各地要不断加强实践总结,坚持底线思维,结合实际深化细化城市更新制度机制政策,积极探索推进城市更新,切实防止大拆大建问题。加强对各市(县)工作的指导,督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估,对涉及推倒重来、大拆大建的项目要彻底整改;督促试点城市进一步完善城市更新工作方案。我部将定期对各地城市更新工作情况和试点情况进行调研指导,及时研究协调解决难点问题,不断完善相关政策,积极稳妥有序推进实施城市更新行动。

住房和城乡建设部

2021年8月30日

附:国新办就努力实现全体人民住有所居有关情况举行发布会

【问】北京广播电视台记者:

在今年8月初,住建部就关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知征求意见稿公开征求意见,要求严格控制大拆大建,坚持留改拆并举,因此也被称之为“限拆令”。征求意见稿对新时代的城市更新提出了哪些标准和要求?

【答】住房和城乡建设部副部长黄艳:

谢谢您的提问。大家知道,经过高速的城镇化发展,我国现在的城镇化水平已经超过了60%,也就是说我们已经步入到城镇化的中后期了。城市在新的发展阶段,面临着很多新的问题和新的形势。党的十九届五中全会对实施城市更新行动作出了重要部署,这也是在新发展阶段对城市发展建设的一个新的重大工作部署,对于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需求、促进城市经济社会持续健康发展,意义是非常巨大的。

实施城市更新行动,我们理解,要由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重,它是一个非常重要的抓手。我们认为,城市更新的内涵应该是要推动城市结构优化、功能完善以及品质提升,而且它还是转变城市开发建设方式的一个重要抓手。现在实施城市更新行动已经纳入到我国“十四五”规划纲要中,各地积极性非常高,很多地方都出台了城市更新政策、机制,谋划了不少推动城市更新落地的项目。但同时,一些地方也出现了有悖初衷的苗头,比如开始计划大规模拆除旧城旧区,有的地方还发生了大规模砍老树现象。为了贯彻落实党中央决策部署,防止各地重走城市粗放开发建设老路,我部在研究论证的基础上起草了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》,这个文件近期在媒体上广泛征求社会各界意见,得到了各方面认可和支持。这个《通知》今天已经由我部正式印发实施。

内容大概是这样,也回答一下刚才记者同志提到的内涵是什么。

,要划出城市更新重要底线。一是要控制大规模拆除。我们觉得在老城区里面,除了违法建筑还有经过专业机构鉴定为危房的,不能够大规模、成片、集中地拆除现有建筑,这是对拆除的要求。二是控制大规模增建。老城区本来就密度高、强度大,要防止加剧城市交通、市政安全等环境承载压力。三是尊重居民意愿。不大规模异地拆迁,我们支持就地就近安置,鼓励房屋所有者、使用人都来参与城市更新,主要是用共建共治共享美好生活家园的模式来推动城市更新。四是控制住房租金涨幅。有些地方大拆大建后,给群众租房带来困难,所以要降低市民尤其是低收入困难群体租房子的成本。

第二,要保留城市记忆。尽量保留、改造、利用既有的建筑,不随意移迁拆除已经认定的历史建筑、具有保护价值的老建筑,鼓励采用“绣花功夫”来织补、修补、更新,保持老城区的格局和肌理,坚持低影响的更新建设模式,延续城市的历史文脉和特色风貌。

第三,稳妥推进城市更新。主要是要加强统筹谋划,坚持城市体检评估先行,不增加地方隐性债务,探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式,我们主要是想推动由过去的单一“开发方式”转向“经营模式”,吸引社会力量参与更新,尤其是不搞政绩工程、面子工程,更注重补短板、惠民生的里子工程,统筹地上地下设施建设,提高城市的安全和韧性,尤其在社区层面,还是要注重补齐设施和服务短板,建设完整的居住社区。

城市更新的工作刚刚起步,仍在探索过程中。下一步,我们将推进城市更新试点,探索城市更新的方法路径,推出一批示范项目,积极、妥善、有序地实施城市更新行动。谢谢。

中指助力实施城市更新行动

城市的发展正在由“增量扩张”转向“存量更新气开展城市更新已成为实现新型城镇化高质量发展的重要途径,也将成为新一轮城市竞争力打造的关键。中指研究院较早进入城市更新研究领域,2013年即与美国哥伦比亚大学联合开展城市可持续发展论坛,并实地考察了美国城市更新典型项目,2016年提出城市年轻态立项,搭建早期的城市更新相关研究理论体系。中指研究院也基于前期开展的城市更新理论和实践,较早组建城市更新研究课题组,专注于开展城市更新相关的系列专题研究和项目服务。

中指研究院“城市更新课题组”目前已为中海、卓越等城市更新标杆企业提供定制化咨询服务。2020年,结合新时代中国城市更新需求,中指研究院与广东省三旧改造协会、中国人民大学城市更新研究中心、卓越集团共同发起,首次发布了《2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告》,推动中国城市更新进入指数评价时代。

基于现有的理论和实践经验,中指研究院为广大城市更新服务商提供企业城市更新发展白皮书服务、城市更新企业策略/对标研究服务、城市更新月度/季度/年度报告服务、城市更新项目效益评价服务。此外,中指研究院积极发挥平台价值,组织开展年度城市更新论坛,构建中国城市更新行业交流平台与互动机制。

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