[摘要] 近日，国务院办公厅出台土地二级市场指导意见，从转让规则、出租管理、抵押机制三方面入手，全面加强建设用地使用权监管。
7月19日，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称《意见》）。本次《意见》是在2017年《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》的基础上，推广的政策性文件。《意见》以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，着力完善土地二级市场规则。查看《意见》全文请点击链接https://news.3fang.com/bj/2019-07-20/32951763.htm。
土地二级市场是土地市场体系的组成部分，对我国经济的发展和社会的稳定起着重要的作用。近年来，随着经济发展方式转变，产业结构调整和升级，各交易主体对土地二级市场的需求日益强烈，交易逐渐活跃。主要原因：
①收购成为企业扩大规模新的增长路径，促进二级市场火热。
②一级市场价格波动越来越大，企业运营风险上升，二级市场风险相对可控。
③一级市场拿地企业集中度越来越高，中小企业拿地难度日益加大，进而转向二级市场。
前两条是二级市场需求旺盛的主要原因。土地二级市场活跃度不断升高，供需双方都需要清晰透明的政策保证交易的顺利进行，此时《意见》的出台可以有效保证土地二级市场健康有序发展。
根据中指地主数据监测显示，范围来看，各主要城市拿地企业逐渐集中，中小企业生存环境日趋恶劣已是不争的事实，因此转向二级市场获得土地，成为中小房企维持经营的渠道之一。以杭州为例，杭州近一年共成交各类土地247宗，出让金总额为1739亿元，拿地前十名的企业分别是滨江、绿城、德信、金地、嘉里建设、宋都股份、新希望地产、融创、中国平安、中南建设，几乎被品牌房企包揽。
《意见》主要由完善交易规则、创新运行模式、健全服务体系三大部分组成。
（1）完善交易规则
此次《意见》出台，是对于土地转让形式与机制均有不同程度的修改。①明确建设用地使用权转让形式，将买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式都视为建设用地使用权转移行为，扩大了建设用地使用权转移范围，规范了房企通过不同途径获得土地的管理依据，对开发商土地收并购会产生抑制作用。②明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件意味着以划拨、出让、作价出资（入股）和授权经营等方式供应的建设用地在满足条件后均可进入二级市场，有利于进一步完善土地市场的供应体系。如以划拨方式取得的建设用地使用权转让，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，直接办理不动产登记手续，对于这类土地而言，土地入市成本进一步降低。③相比2017年试点方案，本次《意见》删去了“对于闲置土地，从严征收土地闲置费”，对于闲置土地来说是利好消息。
第二是完善出租管理，提高服务水平。《意见》在2017年试点方案基础上针对有偿方式取得、划拨取得分别进行了规定，同时重点强调了出租环境的营造。另外《意见》明确规定，以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地，纳入土地出让收入管理。实际上是从土地租金环节，压缩了开发商利润空间，但是实际效果有待时间验证。
第三是完善抵押机制，保障合法权益。此部分对试点方案进行了细化，明确不同权能建设用地使用权抵押的条件，规定自然人、企业均可作为抵押权人。探索养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。
（2）创新运行模式
创新运行模式是相对于试点方案新增部分，《意见》提出在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程，交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易，加强信息互通共享。
（3）健全服务体系
《意见》特别提出，培育和规范中介组织。发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用，发展相关机构，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等服务。各地要加强指导和监管，引导社会中介组织诚信经营。3房土地网（land.3fang.com）以打造的土地挂牌网站为己任。目前，已有汇集2300余个城市划拨和协议土地45.6万条，来自国土资源局、土地交易中心等85万余条信息，人工核实、真实可靠，日均访问量超过10万，是土地二级市场的信息查询交易平台。
《意见》还提出加强市场监测监管与调控通过强化一、二级土地市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控。土地一级市场与土地二级市场是相互影响、相互制约的关系。我国一级土地市场法律政策较为完善，招拍挂市场相对健全，而作为一级市场的延续，二级市场的制度缺陷导致对其实施调控较为困难。另外目前随着我国去库存政策的推进，政府进一步加强对土地供应节奏和结构的把控，但政策主要聚焦于一级市场。此次方案提出将一二级市场通盘考虑，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，在维护二级土地市场交易秩序的同时，也有利于保障整体土地市场的稳定。
（1）企业获取土地二级市场信息效率更高、更准
鉴于土地二手市场的优越性，企业通过各种渠道在二手市场找地的现象已非常普遍。然而，就目前来看，相较于土地一级市场的信息公开程度，土地二级市场的信息公开方式仍然有较大的局限，这就催生了市场上不同信息平台的出现。企业如果要更好地寻找到土地，除了参考网络上的土地转让市场挂牌信息，往往只能通过一定的“圈子”寻找到有意向的土地提供方。由于各项交易信息缺乏透明性、政府监管存在漏洞，导致部分企业需要安排大量的人力、物力、财力进行二级土地拓展。未来，通过搭建性的土地信息平台、交易平台有利于实现供需双方的高效匹配。同时，专业中介组织与机构的发展也将大大提高房地产企业的搜寻匹配效率。随着建设用地使用权转让试点地区相关细则的出台，未来将有更多规范性、专业性的中介组织进入市场，在市场交易中发挥桥梁作用。
（2）产权明晰促进二级市场交易
借助不动产统一登记的全面实施，不同类型土地的权属登记将更加完善。一直以来，二手地交易的复杂程度要远远高于一级土地市场，更加明晰的产权有助于这部分存量土地的盘活，同时也降低了土地受让方的信息不对称风险，使需求方更愿意通过二级市场获得优质土地。从实践中的情况来看，手续齐全、股权结构清晰“干净”是开发企业在土地拓展中考虑的核心要素。同时《意见》提出，已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。对于农村集体经营性建设用地在土地二级市场交易提供了政策依据与保障，开发商获取土地更加多元化、信息更加明晰。
今天的中国房地产行业对存量的重视超过了以往的任何时候。无论是政府、企业、还是个人消费者都开始越来越多地成为存量市场的参与者。随着国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》的出台，土地二级市场正逐步从市场自发进行、缺乏规范化管理的混沌局面走向由国家顶层设计直接推动、构建交易新秩序的历史发展新阶段。这种新阶段的到来，将在一定程度上改变我国建设用地市场的供需结构。
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