[摘要] 住房市场化改革以来，我国逐步形成了包含经济适用房、廉租房、限价房和公租房在内的“四房”保障房体系。但是，“十二五”规划开始，我国试图构建一个“以租为主”的新型保障房体系。
住房市场化改革以来，我国逐步形成包含经济适用房、廉租房、限价房和公租房在内的“四房”保障房体系。但是，“十二五”规划开始，我国试图构建一个“以租为主”的新型保障房体系。
北京：“四房合一”，又另启自住商品房
北京原来是典型的“四房”体系，比国家设计的还略严格一些。廉租房和经济适用房分别针对收入家庭和低收入住房困难家庭(分别为人均可支配收入的21%和45%)；限价房和公租房分别针对中等收入住房困难家庭(分别为人均可支配收入90%和100%)。其中，限价房与经适房的差别除准入外，还在于五年后上市，价差的35%(而不是70%)上缴政府，公租房则一定程度上惠及外来人口。
“四房合一”，以租为主
从2013年4月19日起，北京统一廉租、经适、限价和公租房“四房”合并申请，统一按“四房”中准入标准最宽松的公租房标准审核，将符合条件的家庭纳入到保障体系内轮候，并可选择先承租公租房来过渡。这是北京政府住房保障方式由“以售为主”向“以租为主”转变的重要标志。
这也并不代表取消经济适用房和限价房——北京尚有9万户左右的产权型保障房备案家庭还在轮候，按计划将在2年内基本解决，但是它们逐渐淡出是早晚的事。“十二五”规划期间，北京计划公开摇号50万套保障房中，60%(30万套)为公租房。
又启“自住商品房”
2013年10月底，北京市出台《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》，明确要求开发“价格低于周边市场30%、面积以90平以下为主”的自住型商品住房。它是“完善住房供应结构，下大力气做实中端，支持居民自住性、改善性住房需求的重要举措”。名下一套内住房京籍家庭，或者持有有效暂住证，并连续5年(含)以上在本市缴纳社保或个税，且名下无房的非京籍，均可(且只能)购买一套。
北京要求2013年底前完成不低于2万套自住型商品住房的供地；2014年全市850公顷住宅用地供应计划中，30%用于自住型商品房建设(另40%用于保障房建设，30%用于普通商品房建设).
北京住房供应体系由此重构为“商品房——自住商品房——公租房(为主)”的三层体系。
青岛：准入宽松，产权房淡出难
青岛也像北京一样拥有典型的“四房”体系，但是宽松甚多。
向“以租为主”转变，但产权房淡出缓慢
青岛保障房体系也在从“居者有其屋”向“居者有其住”转变。截至2013年9月底，青岛各区(市)共提报保障性住房建设项目54个、房源17839套，其中公(廉)租房11348套(占64%)，经适房4699套，限价商品房1792套。2014年到2016年，青岛市保障性住房计划建设总量不少于4.5万套，其中，公共租赁住房3万套(67%)，经济适用住房0.75万套，限价商品住房0.75万套。预计从2016年开始，经济适用住房和限价商品住房建设数量将逐步压缩，逐步退出住房保障体系的舞台。
上海：内外有别，产权保障本地人
上海保障房体系只包含廉租房、公租房和经济适用房(也叫共有产权房)三种。其中，廉租房和共有产权房主要针对本地人，公租房主要针对外地人。
本地人：实质是产权保障
上海有廉租房和经济适用房(共有产权房)两种形式保障户籍人口(以及一定年限的常住人口)，其本质是产权保障。
上海1999年推出廉租房，多次降低门槛后，现准入标准已放宽到2100元(人均可支配收入的63%)，基本覆盖住房困难但没有住房消费支付能力的低收入家庭。
鉴于江苏淮安2007年推出以出让土地共有产权房代替划拨土地的经适房，并实施购房家庭与政府7∶3和5∶5两种产权比例，2009年上海开始试点共有产权房，2010年开始申请供应，准入标准现降低到5000元(人均可支配收入的150%)，基本覆盖了中等收入但仍无市场购房能力的“夹心层”群体。
上海的廉租房可以出售转化为共有产权房。廉租房分为“只租不售”和“先租后售”两类，其中“先租后售”类主要为在近郊大型居住社区内筹集的房源，申请家庭居住满一定年限后，具有支付能力并符合共有产权保障住房申请条件的，可以按照规定申请购买。
外地人：公租房
上海公租房是主要针对外来人口。公租房不限户籍、收入限制，以在本市有稳定职业、居住困难作为申请条件，租赁价格略低于市场租金，只租不售，租赁总年限一般不超6年。但是，看似普惠的政策，实际执行中也因租金太高、地点偏远等原因使受益面有限。
广东(广州)：最为严格的租赁保障体系
租赁保障，甚为严格
2012年2月，广东省发布《广东省住房保障制度改革创新方案》，设定该省保障房体系的基本框架：以租赁性保障房为主，以地区中等收入60%左右以下户籍人群为主要保障对象。
该体系比“十二五”规划要求的还要更加具体、严格。除了国家要求的“十二五”期末保障性住房覆盖面达到20%左右的目标外，该体系还要求：以公共租赁住房为主体，只租不售，同时停建经济适用房；按城镇居民人均可支配收入的60%左右，人均住房建筑面积低于13平米确定准入标准；以40平米的小户型为主，鼓励低于30 平米的小户型，集体宿舍形式公租房人均住房建筑面积不低于5平方米(注：联合国贫民窟的标准之一是低于5平方米)；参照市场租金水平确定租金标准，政府分档补贴。
广州的落实
广州很好地落实这些政策，于2013年2月出台《广州市公共租赁住房保障制度实施办法(试行)》。广州要求公租房单套建筑面积60平方米以下，以40平方米左右为主；以本市户籍及工作(居住)人口为对象，三口之家月可支配收入限额5166元(城镇居民人均可支配收入的60%左右)收入准入。租金标准参照市场租金水平确定的同时，租金补贴分别为公布的租金标准的80%、70%、60%和50%。
公租房正在成主体。2013年2月起，广州将廉租房统一归类为公租房。从2013年4月12日起市辖10区又暂停受理申购经济适用房申请。经济适用的占比也迅速下降，2012年广州市开工建设公租房32888套，经济适用房3936套，经济适用房占公租房比例为12.0%。2013年则进一步下降到3.6%。广州2013年上半年建成5451套限价房，但是全部用于拆迁安置，没有上市销售。
执行还是超越了“十二五”规划？
“十二五”规划的本质，旨在建立一个类似美国的剩余福利模式。但是除广东(广州)外，各地都对这一模式进行了超越。
“十二五”规划实质：剩余福利式
更深入分析之前，有必要进一步厘清“十二五”规划的本质。它旨在建立一个类似美国的剩余福利模式。
剩余福利制度有两大基本特征：一、市场扮演主要福利提供角色，政府只起补残作用。二、既然是补残(或剩余性)，保障规模要尽可能地小——如能保障到60%AMI(Area Median Income，地区中位收入)的，绝不扩展到80%AMI；保障形式要尽可能最基本——能用租赁的，就绝不用产权。目的是让自由市场作用化。
美国是最典型的剩余福利制度。大部分人市场满足(住房自有率约70%，另一部分人市场租房)，政府保障租赁为主，60% AMI准入。对比之，我们将保障覆盖到中等偏下收入住房困难家庭(假定是80%AMI或者人均可支配收入，美国住房与城市发展部将80%-120%AMI确定为中等收入，这里取其下限)，以租为主的保障形式，都接近美国。
虽早有学者指出我国住房制度的剩余福利性，但都不如“十二五”规划这次的更彻底。虽20%的保障房占有率规模从未有过，但是，“十二五”规划前，保障房(如限价房)还覆盖到中等收入群体，现在只覆盖到中等偏下收入群体；“十二五”规划前，还有产权房和租赁房两种形式，现在只剩下“以租为主”了。
中国住房供应体系的重构
中国需要重构其住房供应体系，以满足中间群体的产权性需求。手段不外乎调节商品房价格、继续提供产权型保障房、提供政策性商品房三种。
广州选择条路径，试图通过增加土地供应平抑房价，这一方式优先惠及较高收入群体。青岛、上海选择第二条路径，继续提供产权性保障房。差别只在于，青岛沿用经济适用房和限价房形式，执行中瓶颈甚多(如定价的化、流失等等)；上海采用共有产权房，政府补贴显化，执行较顺利。北京走第三条路径，采用自住商品房形式。自住商品房是一种政策性商品房而不是产权性保障房，因为没有收入准入，政府的价格支持转化为住房的不完全商品性(如限制上市年限、分成、出售后将不能再购买等等).
三种方式中，政策性商品房将最有可能胜出。中国房价由于各种复杂原因短期内很难调控下来，广州所选的条路径作用有限。只能在余下的产权性保障房和政策性商品房之间选择了。两者存在保障对象上的差别——前者优先惠及较低收入群体，后者优先惠及较高收入群体。这里就有了福利制度与福利政治的冲突：优先考虑较低收入人群(福利制度)，还是优先考虑较高收入群体(福利政治)？最可能的结果是：较高收入群体的福利需求优先满足，较低收入群体也不被忽视，但以降低保障水平为代价(如产权变租赁保障)。结果将会是“商品房——政策性商品房——租赁性保障房”格局(而不是“商品房——产权性保障房——租赁性保障房”格局)。
至于这种政策性商品房将采用何种形式，北京的自住房形式，深圳的安居商品房，还是探讨中的共有产权房，甚或其他，值得进一步探讨。
寻找一个中间状态的、政策与商品属性相结合的、旨在满足人们产权性居住需求的合适的住房形式，是我国住房制度建设的下一个关键点。
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