[摘要] 在城鎮化大背景下，大量農民工將市民化，并納入到城鎮居民住房保障機制之內，由此必將帶來住房格局的變化。回顧近30年的中國住房體制，在整個經濟大轉型之際，中國住房制度改革有望向前再推進一步。而隨著個人住房信息系統、房產稅等房地產管理“基礎設施”的逐步建立，中國住房體制必然更公開、透明，進而走向公平成熟。
在城鎮化大背景下，大量農民工將市民化，并納入到城鎮居民住房保障機制之內，由此必將帶來住房格局的變化。回顧近30年的中國住房體制，在整個經濟大轉型之際，中國住房制度改革有望向前再推進一步。而隨著個人住房信息系統、房產稅等房地產管理“基礎設施”的逐步建立，中國住房體制必然更公開、透明，進而走向公平成熟。
保障房范圍“擴編”
序幕開啟：
保障房“擴編”，并不意味著住房制度的另一次大的變革，保障房應該涵蓋在一個城市工作生活的人群，從制度設計上就應當是全面的保障，與農民工身份或戶籍并無直接關聯性，而中國住房制度改革確實需要再往前走一步，亟須頂層設計，建立起一個公開透明，進而公平、市場成熟的住房體系。
就在蛇年新春來臨之前，在深圳打工的“非市民”得到政府的一個“紅包”——深圳住房保障制度重大改革，沒有戶籍也有保障。
作為中國改革開放的先鋒城市，深圳在土地、住房等改革“硬骨頭”之上再次敢為天下先。這次率先發布的《深圳市住房保障制度改革創新綱要》，提出十項改革創新舉措，其中一大亮點是保障房范圍“擴編”。
根據綱要，深圳市的住房保障對象從戶籍低收入家庭擴大到戶籍無房家庭；保障范圍從戶籍住房困難家庭，向非戶籍住房困難人才家庭延伸，以公共租賃住房、租房補貼解決非戶籍人才家庭住房困難；創新保障性住房產權管理模式，由政府直接投資與運營，轉變為政府與社會投資并舉、政府與企業運營相結合等。該綱要還提出總體目標是，到“十二五”期末，戶籍住房困難家庭住房保障率（含實物配置和貨幣補貼）達到70%，其中戶籍低收入住房困難家庭住房保障率達到98%；非戶籍住房困難人才群體住房保障率達到80%。
“保障房一定要補進來。雖然各地政府在保障房建設方面花很大力氣，但仍有很多人渴望卻又得不到。所以在制度層面應當完善，從分配、管理、建設等方面來加以完善，這是一個較長時間的政策推進過程。”房地產權威專家、住建部政策研究原副主任王玨林說。
然而，王玨林指出，將非市民或農民工納入到保障房的保障范疇之內，就視為是住房制度改革或是為城鎮化鋪路的理解并不全面。
“所謂保障房‘擴編’，并不意味著住房制度的另一次大的變革，保障房就應該涵蓋在一個城市工作生活的人群，只不過這個城市的保障能力有限，它先保障本市的，慢慢擴展到其他部分，這只是個過程。”
王玨林直言，從制度設計上其就應當是全面的保障，與農民工身份或戶籍并無直接關聯性，而中國住房制度改革確實需要再往前走一步，亟需頂層設計，建立起一個公開透明，進而公平、市場成熟的住房體系。
“我一直思考一個問題，為什么大家對中國的房地產市場，對中國的住房，對中國的房價，意見那么大，說明我們的市場不成熟，還有我們的制度沒有建立起來。過去國有企業改革大潮下的工人下崗時，大家對就業、對改革意見也很大，通過這些年保障制度的完善和就業市場的成熟，現在這方面鬧的人少了，這是一個道理。”他說。
住房制度改革邁過30年 須再上臺階
中國住房制度目前仍不清晰，還處于既有福利又有市場的管理狀態，而改革的方向，應當是以市場為主導。中國住房市場發展這么多年后，確實需要有一個頂層設計。制度建設應當包含著人，即大家都應當在一個尺度之下，都服氣認可的一個住房制度安排，首先就是公平、公正、透明、合理的框架。
1988年初，全國住房制度改革開始推開，如今已經過去整整25年。回顧歷史，房改作為“房改、醫改、教改”的三大改革之一，是我國經濟體制改革的重要組成部分，其影響波及家家戶戶，與中國經濟可謂息息相關。可以說，其影響和意義遠遠超出經濟范疇。
按照教科書上的定義，住房制度改革是對城鎮居民住房保障體制的改革，是指對傳統的福利分房制度進行變革，以建立起符合市場經濟機制的住房體制，實現住房的商品化和社會化。
與其他各項改革一樣，住房制度改革也是在探索中不斷前進，在調整中逐步展開，與黨和政府的工作密切相關。有人根據相關重大決策出臺以及實踐中執行的效果，將我國住房制度改革分割為三個10年，即1978-1988年的探索試階；1988-1998年在全國逐步推開和深化階段；1998年至今實行的住房分配貨幣化，建立住房保障制度階段。
“如今中國住房制度仍有多方面需要改革。”著名經濟學家、房地產研究專家李開發早在2009年就對這個問題進行過深入研究，并大力向媒體闡述。他指出，住房涉及面，涉及家庭生活的全過程，社會關注度，反響也。
李開發認為，在近幾年我國的房地產發展歷程中，住房的稅收制度，住房預售制度、住房信貸制度、住房土地供給制度、抵押貸款的評估制度等都存在各種問題，需要排除干擾，深化改革。
在他看來，一個完善的國家住房建設制度，它至少要解決八大問題：一是現有城市中低收入階層的住房保障問題；二是城市相互之間人口流動就業居住問題；三是城市化過程中數億農民進城以后住房問題；四是農民進城后大量土地荒蕪與原住房閑置問題；五是在不同城市中申購保障性住房的標準問題；六是對多套住房持有的管理與調整規范問題；七是農村與城市相關制度的銜接問題；八是現在住房狀況與新住房制度銜接問題。
王玨林尖銳地指出，就住房制度本身而言，中國住房制度目前仍不清晰。
“實際中國住房制度還處于既有福利又有市場的管理狀態，而改革的方向，應當是以市場為主導。”他認為，中國住房市場發展這么多年后確實需要有一個頂層設計。
“制度建設應當包含著人，即大家都應當在一個尺度之下，都服氣認可的一個住房制度安排，首先就是公平、公正、透明、合理的框架。”王玨林重申道。
小產權房清理或是改革突破口
要從根本上解決小產權房的問題，首當其沖的是農村土地制度應當有一次改革，以求解決并保證農村、農民、農業的利益，在這三個利益得到保證之下，再考慮一個突破，就是集體和國有土地市場的統一化。
王玨林認為，簡而言之，中國住房制度改革涉及兩大方面，其一是土地，其二是住房本身，這兩者糾纏在一起，讓問題更為復雜，改革難度也陡增。
“以小產權為例，就涉及農村土地改革問題。”王玨林指出，要從根本上解決小產權房的問題，首當其沖的是農村土地制度應當有一次改革，以求能夠解決并保證農村、農民、農業的利益，在這三個利益得到保證之下，再考慮一個突破，就是集體和國有土地市場的統一化。
全國工商聯房地產商會旗下REICO工作室的報告顯示，“十一五”期間（1995-2010），全國小產權房竣工建筑面積累計達到7.6億平方米，相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8%。而業內有人士猜測，目前全國小產權房面積可能高達60億平方米，其體量之大，遠超想象。如何破解此痼疾，絕非易事。
小產權房已經是一個“老大難”問題，在每年全國兩會上，也是“常論常新”的話題，其成為二次房改突破口，也是當務之急，又可與二次土地改革相應前行。
事實上，在2012年初，國土資源部、住房和城鄉建設部等14部委就已經聯合草擬了小產權房初步清理整治政策方案并上報國務院，但從現實來看，進展緩慢，足見改革之難度和阻力之大。
但是，此項改革或許已從地方試點拉開序幕。年前，北京市國土資源局有關負責人在一次討論會上透露，今年北京將選擇部分區域試點治理小產權房。該負責人表示，北京市已對已售的小產權房進行查處，同時確保在售的房屋中不能再出現小產權房。小產權房的清理問題，要堅持兩個原則，既不能傷害農村和農民的利益，同時也不能對土地市場和土地秩序產生不良影響。
據透露，目前北京市小產權房的治理政策正處研究階段，一旦結果公布，將按照國土部要求，選擇部分區域做治理試點。
王玨林直言，小產權房的出現和泛濫，實際上是制度和管理滯后造成的，也說明土地改革和房改同樣重要。
“你一個板子打在誰身上都有不合理性，而且小產權還不能一拆了之。小產權房實際上也是錢，不管是誰的錢，都是國家的錢，人民的血汗。我的觀點是，，針對小產權抓緊制訂制度法規；第二，小產權房不能再發展了；第三，能不拆的就不要拆；第四，一旦允許小產權房上市，利益要收到農民手中。”
王玨林表示，購買和居住小產權房屬于鉆政府的空子，有很多人還帶有投資性，因此在制度設計上絕不能出現“誰先破壞原則誰就占大”的導向。
保障房建設仍須強化制度安排
中國保障房缺乏體系建設，政府應當承擔的責任都不清楚，導致地方政府都不主動地好這項工作，而是你推一步我就走一步，這個必須改；我國亟需建立真正體現社會公平和效率的新住房保障制度。
十八大報告提出建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。保障房建設首次列入黨代會報告，為住房制度發展指明了方向。
“中國保障房缺乏體系建設，政府應當承擔的責任都不清楚，導致地方政府都不主動地好這項工作，而是你推一步我就走一步，這個必須改。”王玨林說。
著名經濟學家、國家學院決策咨詢部王小廣也認為，我國亟需建立真正體現社會公平和效率的新住房保障制度。“我認為，我們需要這樣的新住房制度：以市場化為基礎、政府提供最基本的住房保障、只鼓勵一戶一套住房的住房制度，并相應的建立政府宏觀調節與市場基礎性作用相結合的房地產宏觀調控政策體系。”他說。
王小廣認為，政府提供最基本的住房保障有以下四層含義。其一是，基本制度和政策定位。住房保障的基本功能是“托底”，滿足居民的住房需求，是保“基本”，不是保“改善”。
其二是要確定“最基本”的標準。“最基本”也就是“”標準，追求的是“低標準、廣覆蓋”的政策目標。不僅戶型要小，而且要相對同質，不能有的大、有的小，由于位置的差異，單位價值肯定不一樣，但總價值量應相當，不能出現戶型價值量的明顯差異。
“我們建議，為了體現公平，同時也有利于政府節約投資，在大城市保障性住房戶型選擇上應學習香港，戶型面積控制在30～40平方米，不能超過50平方米；中小城市可適當放寬，但也不能超過60平方米。”他說。
其三是要防止一些過渡性制度安排或保障長期化。住房制度保障是“保底的”，是長期保障，而許多政策性保障一般是過渡性的、靈活的，對此要嚴格區別，避免一些過渡性保障長期化，帶來嚴重不公平問題。另外，王小廣認為，政府提供的保障形式應以實物為主，貨幣補貼為輔。
王小廣還認為，只鼓勵一戶一套住房，體現的是公平原則，應將其寫入未來出臺的《住房法》或《住房保障法》中。其含義是對一戶購買或租賃一套住房在金融、稅收等政策上永遠都給予優惠，而對第二套以上的住房采取顯著性差異化政策。他直言，現在的差異化信貸政策的“差異性”不明顯。
“在房地產業暴利情況下，用基準利率上加10%的所謂差異化政策不可能起到抑制投機需求的目的。對第二套住房要采取高利率和稅收政策，抑制這部分需求（高利率、高稅收意味著購房的成本高，只要購房者愿意承受就不限制其購買）而不是禁止它。你可以購買第二套住房、第三套住房，但你必須付出比套住房高得多的利率，按比套住房高得多的稅率交稅，因此既要征收高稅率的保有環節稅，也要開征高比例的投資所得稅（50%以上）。”他說。
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