[摘要] 在许多人看来，政府建保障性住房是房价调控长期难见成效的备选方案，或者理解为房价泡沫破灭后的一种保底和补救措施，使房地产不至于大幅萎缩而影响经济增长速度。
在许多人看来，政府建保障性住房是房价调控长期难见成效的备选方案，或者理解为房价泡沫破灭后的一种保底和补救措施，使房地产不至于大幅萎缩而影响经济增长速度。但我理解，政府提供一定数量的保障性住房是一项制度安排，是政府重视住房这一民生问题的一种长期而基本的职责。因此，保障性住房不是“应景”之作，要从基本住房制度设计中考虑保障性住房建设，即要明确保障性住房的基本定位，既要明确为谁建、由谁建的问题，也要对其目标进行基本定位。在此基础上，再考虑如何建、如何分和如何管等问题。
在中国住房体制改革后，一个很清楚的事实是，纯商业化的住房市场确实无法解决人的住房问题。有一部分家庭永远无法通过市场来解决住房问题。因此，需要政府做相应的制度安排，去努力保障这部分家庭的基本住房需求。从理论上讲，这些人有了住房保障，整个社会的居民才都有了住房保障。我们需要怎样的住房制度呢，保障性住房又在其中如何定位？笔者就从当前的住房政策体系谈起。最近几年在住房政策方面有几种表述相似内容却有别的观点：种，政府只保低端居民的住房需求，其他完全由市场解决，市场是市场，保障是保障，不能混淆。第二种，试图构建一个包括满足各种不同层次住房需求的住房结构及政策体系，如提出“低端有保障、中端有支持、靠市场”。第三种，提出“低端保障、中端支持、调控”（也有的地方表述为“低端靠保障、中端靠市场、有约束”）。
种意见可能遭到的批评，其原因是政府可以保障低端居民的住房需求，但非低端的80%家庭真的能靠市场解决住房问题吗？最近几年我国房地产市场的发展显示，夹心层即家庭收入处于中间60%的家庭住房问题最突出，一方面因房价过高而够不着市场，另一方面又因收入条件或住房条件不满足导致保障性住房与其无缘。处于60%的中间层家庭，无房户和有房户改善住房条件都面临着过高房价的约束。在此，我们需要搞清楚一个重要问题：房改后市场供给的大量住房都满足了谁的需要（我国过去10年城市人口年均仅增长3%，而住房供给量年均增长20%左右，人均住房面积已经超过了日本与韩国，这完全能满足绝大多数的住房需要）？我们的研究结果显示：20%的高收入家庭消费了近7成的住房供给，是最富的10%的人（家庭）购买了住房市场供给量的50%。换句话说，从消费的角度看，这些人根本就不需要住房（他们早就有了住房，而且有了足够面积的住房），但他们却是住房消费市场的主力，他们买房，从而不断地把房价抬高，从中牟取暴利。从某种程度上讲，我国房地产市场早已失去了基本功能（住房90%以上应该用来满足消费功能，而实际却使功能无限放大，超过了消费功能）。所以，在这种情况下，让大多数居民靠市场来解决住房问题是根本不可能的。除非把保障性住房的功能界定在60%左右的家庭。但如果这样，那就又回到了计划经济时代，福利分房成为主要手段，这也是不可以的。所以，将住房保障与房地产市场调控分离的观点是站不住脚的。住房保障是住房保障，市场是市场，这样的观点看似有道理，实际上并不能解决我国大多数人的住房问题。在房价过高的情况下，建设保障性住房的成本也高，需求会过大，同时，由于有巨大的价差或利益差，因寻租而产生的保障性住房腐败问题会成为一个新的大问题，从而产生新的不公平问题。这一观点还隐含着一个政策建议，即对现在的中国住房市场不应干预，认为宏观调控把房价压下来是根本错误的。
因此，我比较同意第二种、第三种观点。把保障性住房建设与房地产市场调控结合起来，建立一套符合我国国情的公平有效的住房制度。但第二种、第三种都有各自的缺陷，仍然不是我们需要建立的较合理的住房制度框架。第二种观点认为“低端有保障、靠市场”应该是没有问题的，但“中端有支持”怎么体现，难道让60%的居民都获得住房补贴，或将限价房、经济适用房扩大50%～60%的比重吗？我们认为，限价房、经济适用房仅是一种过渡性制度或政策安排，不能化。还有另外一个问题，“靠市场”似乎很有说服力，但问题是，市场难道没有政策的作用空间吗？对家庭无限制的需求难道不应加以必要的干预吗？所以，第二种观点仍然与种观点有很大的一致性。总的看来，第三种说法较为合理，但仍有问题：“调控”或“有约束”是很好的表述，但如何体现呢，是通过明显差异化利率政策或税收政策来实现吗？现在看不出来有这样的设想，说得更明确的一点就是，如何限制或投机性需求，抑制少数人获得暴利？一套住房与两套以上的住房基本采取一种政策是明显不合理的，它不仅违背公平原则，而且是形成当前房价严重偏高的主要原因。在约束不力的情况下，中端的支持也就是无底洞了。因此，第三种观点仍有大大改进或丰富的余地，否则，就是一句好听的空话。
亟需建立真正体现社会公平和效率的新住房保障制度
我认为，我们需要这样的新住房制度：以市场化为基础、政府提供最基本的住房保障、只鼓励一户一套住房的住房制度，并相应地建立政府宏观调节与市场基础性作用相结合的房地产宏观调控政策体系。
这里有三个要点：个要点是以市场化为基础。1998年住房改革后，我们的住房供给是朝市场化方向发展，但存在两个问题：一是只是局部的市场化，房价销售市场化，但土地供给是非市场的垄断供给，其表现出的“市场价格”远高于“市场均衡价格”，原因就是因为土地财政。因此，我们的土地制度需要改革，包括农村宅基地的市场化或城市土地市场的打通，要有真正体现市场化的制度和政策安排。“招拍挂”制度真正是市场化的制度吗？这些都需要我们好好研究。二是对市场化缺乏制度或政策的约束。1998年住房改革和个人按揭贷款政策，极大地刺激了住房市场的发展，但通过研究我们发现，由于时间仓促、考虑不周，其存在一个根本的制度或政策缺陷。我们可以把房地产市场比喻为一辆汽车，汽车之所以成为大众化安全可靠的交通工具，主要是因为其系统设计和性能的完善，汽车包括四个子系统：动力系统，通过踩“油门”给其提供行驶的动力，就像我们为刺激房地产发展而采取许多金融、税收鼓励政策一样；刹车系统，是保障行驶安全最主要的装置；电子系统；车身系统。在遇到各种紧急情况时，汽车的安全保障主要是靠刹车系统完成，它是一个设计精巧完善的系统。而我们的房地产业发展，在开始时，为了把房地产业培育为新的经济增长点，安置了大马力的“发动机”，却忘记了安置刹车系统。房地产业的刹车系统是什么呢？就是税收和金融调节装置，其中最主要的是税收调节装置，它是总闸门，可能避免住房成为过度的工具，使住房市场成为具有负反馈机制的有效市场，避免房地产泡沫不断强化。如果当买房获取的暴利多数成为税收、占有过量的住房要交更高税率的税收时，市场投机行为将会被内在地抑制。因此，调节住房市场的过度行为，关键是建立内在的长效约束机制。
第二个要点是：政府提供最基本的住房保障。它有以下几层意思：一是基本制度和政策定位。住房保障的基本功能是“托底”，满足居民的住房需求，是保“基本”，不是保“改善”。二是要确定“最基本”的标准。“最基本”也就是“”标准，追求的是“低标准、广覆盖”的政策目标。不仅户型要小，而且要相对同质，不能有的大、有的小，由于位置的差异，单位价值肯定不一样，但总价值量应相当，不能出现户型价值量的明显差异。在城区户型尽可能小（仅满足住房需求），在郊区和中小城市可适当放宽。我们调研时发现，许多地方在政策中做出了很好的规定，如按“小户型、齐功能、高质量”的标准建设保障性住房，公共租赁住房以建筑面积30～45平方米为主力户型，不超过60平方米，建设比例不低于80%。但实际建设中却存在户型偏大的问题。我们建议，为了体现公平，同时也有利于政府节约，在大城市保障性住房户型选择上应学习香港，户型面积控制在30～40平方米，不能超过50平方米；中小城市可适当放宽，但也不能超过60平方米。三是要防止一些过渡性制度安排或政策长期化。住房制度保障是“保底的”，是长期保障，而许多政策性保障一般是过渡性的、灵活的，对此要严格区别，避免一些过渡性保障长期化，带来严重不公平问题。四是政府提供的保障形式应以实物为主，货币补贴为辅。
第三个要点是：只鼓励一户一套住房。这体现的是公平原则。应将其写入未来将出台的《住房法》或《住房保障法》中。其含义是对一户购买或租赁一套住房在金融、税收等政策上永远都给予优惠，而对第二套以上的住房采取显著性差异化政策。现在的差异化信贷政策的“差异性”不明显。在房地产业暴利情况下，用基准利率上加10%的所谓差异化政策不可能起到抑制投机需求的目的。对第二套住房要采取高利率和税收政策，抑制这部分需求（高利率、高税收意味着购房的成本高，只要购房者愿意承受就不限制其购买）而不是禁止它。你可以购买第二套住房、第三套住房，但你必须付出比套住房高得多的利率，按比套住房高得多的税率交税，因此既要征收高税率的保有环节税，也要开征高比例的所得税（50%以上）。
作者单位：国家学院决策咨询部
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