[摘要] 5月25日，國土資源部和廣東省政府批復的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《方案》）公布，深圳土地管理制度改革正式啟動。隨后，工業用地自主開發、小產權房確權等傳言不斷出現。深圳有關部門負責人對中國證券報記者表示，近日社會上針對深圳“土改”的各種傳言完全沒有依據，目前沒有具體政策出臺。
深圳“土改”：利益纠结牵动各方神经
有關部門表示暫無具體政策出臺
5月25日，國土資源部和廣東省政府批復的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《方案》）公布，深圳土地管理制度改革正式啟動。隨后，工業用地自主開發、小產權房確權等傳言不斷出現。深圳有關部門負責人對中國證券報記者表示，近日社會上針對深圳“土改”的各種傳言完全沒有依據，目前沒有具體政策出臺。
業內人士表示，土地管理制度改革的核心是理順利益關系。在現有土地管理制度下，需要妥善處理政府和土地使用者的利益關系。從目前情況看，土地改革必然會重塑利益格局，因此也會帶來較大阻力。短期內，深圳難以對小產權房進行確權，也不存在確權時間表。法律專家認為，深圳“土改”由政府授權，深圳作為經濟特區又有獨有的立法權，“土改”若想取得成功，并樹立示范效應，需要在“產權立法”上尋求突破。
深天健樣本
廠房變住房或存變數
談到深圳“土改”，不得不說三年前就已啟動以土地二次利用為重點的“城市更新”（舊城改造），但是目前成效并不明顯，現有土地管理體制下利益分配不均或是其中的重要原因。
在深圳福田區的景田片區鱗次櫛比的高樓掩映下，竟然存在一片破舊的廠房。這里緊鄰深圳著名的豪宅區域香蜜湖，周邊普通二手住宅的均價已經逼近每平方米3萬元，一些住宅的均價更是超過每平方米6萬元。破舊的廠房與周邊的環境相比顯得格格不入。
這片廠房實際上就是天健工業園，屬于深圳市天健（集團）股份有限公司（深天健000090）。深天健在深圳經濟特區的根脈頗深，前身曾是深圳市政工程公司，1993年和其他5家國企合并重組為深圳市天健（集團）股份有限公司，并于1999年登陸深交所。深天健作為老牌國企曾獲得多塊政府的劃撥用地，天健工業園就是其中之一。
近年來隨著深圳城市的發展，天健工業園所在景田片區已然是一派亞熱帶現代都市氣象，但天健工業園因為工業用地的性質，依舊保持著上世紀80年代的風貌。中國證券報記者在走訪天健工業園時看到，園區的空地上胡亂堆放著市政工程設備，低矮的廠房內零星散落著幾家在此租用場地的小工廠。園區內的活動板房竟然是深天健員工的固定居所。一位住戶表示，他是深天健的員工，全家已經在天健工業園中的活動板房中住了多年。
今年2月，深圳市規劃和國土資源委員會將天健工業園納入《2012年深圳市城市更新單元計劃批計劃》，批準天健工業園的更新方向為居住等功能，這意味著天健工業園的土地性質終于得以改變。然而，深天健對于天健工業園的更新似乎并不積極。天健工業園確權從2009年就已啟動，到今年納入更新計劃已是一拖再拖。原因在于，處于破舊廠房狀態的天健工業園每年能夠為深天健實現將近2000萬元的租金。而納入城市更新計劃后，深天健需要補交可觀的地價，天健工業園的更新能夠為深天健帶來多少利潤存在諸多不確定因素。
根據現行的《深圳市城市更新辦法》，拆除重建類的工業區升級改造項目升級改造為住宅、辦公、商業等經營性用途的，增加建筑面積的部分，以市場評估地價標準計算應繳納的地價。“天健工業園很可能需要交納巨額地價，最終導致深天健在這一改造項目中只能獲取微薄的，但資本市場反應卻很大，股價出現大幅波動，投資者可能過于樂觀。”深天健一位高級管理人員對中國證券報記者表示。
“深天健可能并不期待對天健工業園進行改造。目前天健工業園每年為公司貢獻的租金收入數千萬元，是一筆來得輕松的。”一位深圳地產人士表示。
然而，《方案》顯示，深圳將“創新土地二次開發利用機制”，探索在城市重點發展區域建立以存量土地為主，以結構優化、功能提升、利益共享為目標的整體開發模式。同時還提出“促進政府職能轉變”。業內人士認為，土地管理制度改革的構想與類似于深天健這種利益相關者的心理預期存在較大差距，這種差距或許也會成為深圳土地改革的阻力。一位深圳地產人士表示：“深圳"土改"能否順利推行的關鍵在于各個相關方能否利益共享，而不是像目前這樣政府永遠是的獲利者。”
位于深圳景田的天健工業園即將拆除重建。該地塊能為深天健帶來多大，仍充滿變數。 本報記者張昊攝
傳言不靠譜
小產權房確權短期難啟動
小產權房是深圳“土改”另一個熱點話題。位于深圳布吉的小產權房樓盤玉嶺花園，由數位“開發商”合作開發。盡管有媒體對小產權房確權表示樂觀，但是玉嶺花園的業主們并沒有同樣的預期。玉嶺花園自2009年開盤，至今仍未全部售出。一位玉嶺花園的中介稱，玉嶺花園聚集著大量的客，近期多位客選擇出貨，玉嶺花園的平均成交價格也出現了下調，類似情況在深圳多個小產權樓盤出現。一位玉嶺花園的業主預計：“政府給小產權房一個類似于保障房的名分，發給產權證是不可能的。”
近期，多家媒體圍繞著深圳的小產權房對《方案》不斷展開“解讀”，甚至出現“深圳小產權房近期有望確權”等說法。對此，深圳市規劃國土委秘書處副處長李家寶對中國證券報記者明確表示，以上說法均屬猜測，并且十分“不靠譜”。“總體方案并不是一個細則，很多事項需要在實踐中試點和摸索。《方案》才批復，這么短的時間，我們都不知道未來深圳的小產權房將如何處理，媒體的解讀過于超前。”
包括地產人士、律師在內的多位相關人士都對中國證券報記者表示，短時間內對深圳小產權房進行確權并不現實。深圳中圳律師事務所律師劉子孺表示，小產權房處于目前土地管理的灰色地帶，而城鄉二元土地制度實際上是目前房地產市場的制度基礎。“如果為小產權房進行確權，將對房地產市場造成巨大影響，也會對尚未開發的集體土地傳達不正確的信號，引發違法建筑的搶建潮。”劉子孺說。
雖然深圳相關部門尚未對外透露小產權房清理試點的改革方向，但有業內人士表示既然短期內確權無望，將小產權房納入政府管理是一個更可行的方向。深圳市規劃國土委曾表示，“十二五”期間將“探索通過整體租賃城中村住房的方式籌集保障性住房房源，發揮城中村住房在住房保障中的積極作用”。
劉子孺認為，與其猜測未來是否會對小產權房進行確權，不如在《方案》的框架內探討如何通過土地管理制度的優化，從根源上避免小產權房繼續滋生。在現行的土地管理制度下，農村集體土地使用權不能出讓、轉讓、出租，更不能向政府申請規劃，是一種被限制的物權。而遠低于市場價格的征地補償顯然不能滿足農民的利益訴求。在深圳這樣一個城市，通過隱性市場實現土地的市場價值有一定的必然性。因此深圳土地管理制度改革能夠為其他城市清理小產權房提供的借鑒，很可能是對現有農村集體土地產權立法嘗試。
在《方案》中，不難發現深圳市對產權立法尋求突破的意愿。《方案》明確提出，要充分發揮經濟特區的立法權優勢，有序推進土地產權、市場配置、存量土地管理、不動產統一登記等方面的立法活動。《方案》提出，土地管理制度改革的有關內容超出國家法律和政策有關規定的，由深圳市政府依法定程序報請審批。
農民利益訴求得不到滿足是小產權房出現的重要原因，《方案》中也表示將充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，健全土地分配調解機制。《方案》甚至提出要創新土地資產資本運作機制，在條件成熟時推行土地資產證券化。劉子孺稱：“如果集體土地通過金融手段入市，而不是通過目前的征地方式入市，將有效減少小產權房的建設動機。”
兼顧多方利益
借鑒香港經驗完善管理制度
業內人士認為，與深圳毗鄰的香港，土地管理制度與內地有相似之處，但香港不僅能確保不斷有新增土地供應，也沒有出現如此多的違法建筑，深圳或許可以從中得到一些借鑒。
香港美聯物業首席分析師劉嘉輝對中國證券報記者介紹，雖然香港土地并不像內地一樣屬于公有，但是香港在規劃、執法等方面的經驗可供深圳借鑒。在香港，開發商從農民手中直接收購農業用地，之后向政府補交地價以更改土地性質，這一更加市場化的做法兼顧了農民和政府的利益。
同時，并不是從農民手中收購土地的開發商都能順利開發房地產項目。香港政府對于土地有著嚴格的規劃，農業用地轉為住宅用地除需交納一定的地價款外，還需通過多個政府部門的評估和審核，很多開發商多年前收購的農業用地因為沒有通過規劃審批，至今荒棄在手中。“并不是交了錢香港政府就會批準規劃”。
對于違法建筑，香港政府也并不手軟，多數都會被強制拆除，而不是像內地個別地方政府疏于對小產權房等違法建筑的監管。“內地在土地管理上還需要進一步完善法制環境。”劉嘉輝說。
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