[摘要] 在各地“”被屡屡刷新、“面粉”价格不断高企之时，市场对“面包”预期可想而知。尽管国土部门屡次辟谣称：所谓因供需不平衡引发的“地荒”有被开发商夸大并误导舆论之嫌，但从全局和长期来看，我国城市土地资源的稀缺是不折不扣的事实。
在各地“”被屡屡刷新、“面粉”价格不断高企之时，市场对“面包”预期可想而知。尽管国土部门屡次辟谣称：所谓因供需不平衡引发的“地荒”有被开发商夸大并误导舆论之嫌，但从全局和长期来看，我国城市土地资源的稀缺是不折不扣的事实。从供应结构看，用于保障性住房建设的用地长期得不到保障，倒是真正处于供应短缺的“地荒”状态。随着房价的不断走高、调控的不断加码，“地根”之病也暴露得愈加充分。毋庸置疑，高房价下的“地荒”问题正在倒逼我国城市土地使用制度加快改革步伐。
“地荒”：孰真孰假？
据国土资源部副部长贠小苏介绍，截至2009年底，房地产开发企业手中已经拥有近300万亩的土地，可以说已供土地保证今后两三年房地产开发用地是没有问题的。另一方面，各级土地储备截至去年底，储备土地22万公顷以上，增加房地产供地和实施房地产用地调控应该说也完全是有保障的。
中原地产研究曾在2009年8月发布一项研究报告称，开发商于2003年～2009年上半年间获得的住宅土地中，“在售”和“售完”的地块占43%，剩余57%的土地尚未形成实际供应，其中27%的土地“待开发”，30%的土地“规划在建”。
报告称，上述数据是由万科、保利、金地等40家开发商6年多来在北京、广州、深圳等12个重点城市的拿地及开发情况统计而来，统计地块共计270幅。中原地产研究认为，正是大量已出让的土地没有转化为商品住宅而上市，造成了楼市的短期供应紧缺，形成了“地荒”假象。
来自国土部的数据显示，截至2009年底，仍然约有1万公顷闲置土地，54%左右的闲置土地主要是政府部门原因造成的，包括规划调整、土地经济纠纷等导致土地不能按期开发；剩余46%左右的闲置土地是企业自身原因造成的。
不过，虽然土地供应短期内远未到“荒”的地步，但一些城市土地资源的稀缺却是不争的事实。比如，有数据显示，目前上海6000多平方公里的土地，建设用地面积已达2500平方公里。不计崇明岛1200平方公里的面积，上海近50%已用作建设用地，远远高于国际认定的30%的“宜居城市建设用地”比例。上海市规划部门制定的土地利用总体规划指出，上海全市陆域面积利用程度已经很高……城市建设将引起对土地需求的持续增加。由于滩涂围垦周期长，而且需要巨额投入，增加土地总量有限，因此，“上海市土地资源的供求矛盾日趋突出”。
“面包”贵价与城市供地的“结构性失衡”
如果把城市住宅比作“面包”，土地就是“面粉”。“面粉”的供应结构很大程度上决定了“面包”的价格，“面包”贵价的背后，凸显的是城市土地供应的结构性失衡及我国城市发展定位与关注民生之间的巨大差距。正是由于用于保障民生用地的“标准粉”长期短缺，才造成了民众迫不得已抢购高价定制限量版的“面包”，而失衡的城市土地供应结构相当程度上折射出政府对城市社会经济发展的价值取向。
记者获得的一份部门对东部某城市用地结构的统计显示，1988年～2003年间，该市出让土地用地结构如下：住宅用地高达51.87%，工业仓储用地占29.79%，商业服务业用地占2.1%，综合用地占7%，其他占9.24%。住宅用地主要是用于高档商品房，中低价位用地比例不到15%，保障性住房用地则完全缺席。这跟地方急于把房地产业培植成为支柱产业的价值取向有关。正是由于住宅用地供应过量，加之结构不合理，1992年起，该市连续5年商品房空置现象严重；2002年前后房价开始上行，之后便急剧上扬，中低收入者叫苦不迭。
这几年来，城市住宅的“富人特征”越来越凸显，跟房地产市场的“结构缺陷”不无相关：商品住宅一统天下、高档住房遍地开花，中低价房、保障性住房付诸阙如，大量别无选择的困难人群和中等收入家庭被赶入市场，被迫承受高房价的重压。城市大量商品住宅成为不在当地生活的富人的品，而与城市中的大多数人群的购买力有天渊之别。住宅市场的“嫌贫爱富”，一大原因在于适合穷人和中等收入人群居住的房子无法“落地”。
商品住宅、工业用地的出让能带来保障性住房用地所无法比拟的财税来源。因而，开发商囤地造成的“地荒”也好，地方政府批地不足造成保障性住房用地“地荒”也罢，无不是利益驱动使然。
长期研究土地问题的上海经济管理干部学院教授朱林兴认为，对不少地方政府来说，建设保障性住房“钱不是问题”，而是要改变以GDP为核心的地方考核机制，改变地方对“土地财政”的依赖。
土地出让“双轨制”两难待解
我国城市土地出让目前仍存在“双轨制”方式：即划拨与有偿使用并存。虽然国有土地使用制度改革目标是土地资源配置方式由市场机制取代划拨，但目前仍有相当多的土地是划拨的。借此，有些乡镇政府级别不高，却占地数百亩；有些高校近几年得以大面积圈地。
在有偿使用、市场化方面，制度设计也曾尝试过多种方式。朱林兴介绍，2001年～2005年曾试行“价高优先、价中优先、有效区间内价高优先”。但是，“价中优先”反映的是大部分投标人对地价的平均承受水平，难以从优择商，使一些管理水平高、成本控制好、资金运作佳、能承受更高地价的投标者反而落选。
目前普遍的市场化方式还是“招拍挂”。为何地方政府普遍喜欢“招拍挂”，而不接受“年租制”等土地出让方式？朱林兴认为，这是因为“招拍挂”很简单，一次出让就可收到50年至70年的钱，而“年租”等方式虽然可以降低企业成本，政府也可以随时根据形势需要调整有偿使用方式和用地结构，但“当届政府收利不多”。
中国土地勘测规划研究院地价所所长赵松表示，目前土地的“招拍挂”制度促进了土地市场公平交易，但简单的“价高者得”的竞拍方式也易导致地价非理性上扬。
新一轮调控已对土地供应、出让方式的调整有所考虑。1月10日公布的《国务院厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》要求，各地要综合考虑土地价格、价款缴纳、合同约定开发时限及企业闲置地情况等因素，合理确定土地供应方式和内容，探索土地出让综合评标方法。业内人士分析，“综合评标”内容应该包括竞拍企业资质、企业经营情况、合理的溢价幅度等。但赵松指出，由于这种评标方式存在较多的人为因素，因此在探索过程中必须注意防堵操作漏洞、完善细节。
朱林兴认为，土地出让方式的改革，需要从转变政府职能、规范政府行为入手，解决政府短期行为问题。有关部门提出的“2010年实现土地使用制度改革”的目标是有一定难度的。能不能实现，除了继续完善运行机制外，还取决于政府职能转变、规范的程度。
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