[摘要] 在棚户区居民占低收入人群比例高达80%的湖北省黄石市，通过三房并轨、租补分离、产权共有等制度创新，以及以公租房为核心的住房保障体系重构，正在突破“买不起、贴不起”的难题。
“拆迁户买不起、政府贴不起。”这是国家开发银行评审三局局长孟亚平眼中的棚改大难题。
在棚户区居民占低收入人群比例高达80%的湖北省黄石市，通过三房并轨、租补分离、产权共有等制度创新，以及以公租房为核心的住房保障体系重构，正在突破这“买不起、贴不起”的难题。
“黄石模式引领了保障房并轨等一系列新趋势，颇具前瞻性。”国家发改委财金司一位人士如是评价。
率先并轨
黄石，是中部地区典型的资源枯竭型城市和老工业基地，人口260万。据该市在2013年新棚改提出后的实时统计，2013-2017年，黄石需改造的棚户区面积约2000万平方米，涉及13万户家庭，总高达400亿元。
“我们年财政收入才刚刚破百亿元，资金包袱太重。”黄石市房地产管理局副局长吴金文曾对棚改任务深感压力。
无奈，“吃饭财政”倒逼地方政府创新。
记者在多省市走访调研过程中了解到，各地普遍存在廉租房、公租房、经济适用住房、限价房，以及囊括棚户区在内的政策性租赁用房等多种复杂的保障房形式，而且各品类界限模糊、标准重叠且多为多头管理。
“都搅和晕了。”吴金文直言，专款专用理论上利大于弊，“不过在实际操作中，有可能会影响原本就奇缺的项目资金的使用效率 。”
国开行安徽分行副行长吴守华也深有同感：“不打破固有的管理模式，棚改将越来越难”。
由此，黄石市政府2009年开始探索以公租房为核心的住房保障体系重构，将原国有直管房、已交付的廉租房、建完未分配的经济适用房、事业单位及国有企业自管住房等全部清理、多房并轨，还将还建房超面积部分也统一纳入公租房管理，使得政府的保障房责任目标骤然清晰。
而此举与相关政策的出台相比，足足提早了近五年。
直到2013年12月，住建部、财政部和国家发改委才联合对外发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，规定从2014年起，各地公租房与廉租房并轨运行，统称为公共租赁住房。
而提早行动的黄石，目前已通过新建、改建、配建、吸纳、转化等方式筹集了2万余套公租房，并实施各类棚户区改造1万户。眼下，5000多套房源已投入市场，1万多套房源正在建设中，整个城市的公租房总量被迅速做大。
民生项目市场化
据测算，公租房项目的回收期平均约40年，存在中长期与低并存的“先天不足”。
“财政唱主角，如何才能不加重地方债务风险？”在国开行湖北分行副行长张道洋看来，项目自身形成有效的现金流，是解决问题的关键。
为此，黄石市政府于2009年出资1.15亿元成立了保障房建设的投融资平台——众邦城市住房有限公司，全面负责政府独资的保障房项目的融资、建设、运营和管理，吴金文兼任公司总经理。
“不同于传统的融资平台，众邦更加市场化，既吃政策饭又吃市场饭。”吴金文说。
很快，一系列政策陆续出台：全市商品房开发项目均需配建至少5%的公租房，公租房项目中则需配建10%的商品房；全市的地产项目都需“肥瘦搭配”，以拓宽房源并增强公租房项目的融资和回款能力。在现金回流上，众邦公司采取了以市场租金为主来分类补贴、租补分离的特殊模式，并且以租为主、租售结合。
以市场之手来运作民生项目，黄石市政府首次在钱的问题上变得游刃有余。
黄石市此前的廉租房租金每月仅0.5元/平方米，2009年全市改革后，租金很快上调至每月4.5-9.9元/平方米。一方面众邦公司按现有市场价征金，另一方面市政府以五个档位对保障对象分类补贴，变“暗补”为“明补”，且差异化实施落实，补贴可达租金的90%。
“更加公平、阳光化，且中长期的租金收入能覆盖大半的政府贷款本息。”前述发改委人士说，强调市场化并细化补贴细则、加强，是黄石调动市场力量的关键。
此外，租补分离还能改变地方政府“盲目建房”的现象。领取补贴的低收入家庭能在市场上自由选择租住，缓解了公租房供求的巨大缺口。各地普遍出现的对保障房“住进去后出不来”的不良现象，也会随之遏制。
“以市场价格支付租金，以市场手段调节供需，政府和保障对象谁也占不到，最终都会趋于理性。”吴金文说。
“共有产权”
“共有产权”，是黄石模式的又一特点。
据悉，黄石保障房共有产权分为两种：一是还建公租房的共有产权，即棚改项目中还建房超面积部分纳入公租房管理，个人和还建房建设方共同持有房屋产权；二是公租房使用五年后可按年度出售计划向承租人出售，变为共有产权形式。
前者按市场价出租时，年租金收入基本能覆盖融资成本的年利息支出。待拆迁户经济条件允许后，共有产权部分就可实行有条件地产权流转，及时回笼前期建设资金。
对于后者，根据《黄石市公共租赁住房管理暂行办法》，公租房承租人在租期满5年后可申请购买其所租住房的完全产权，出售过程需执行相关的年度计划，由此来解决公租房项目“有投入无产出”的内生缺陷和营养不良问题。
“资金压力必然有，光靠政府一家不现实，因此必须给社会资本一个回收利润的期望值，它们才会参与。”张道洋表示。
而支撑这一期望值的，是土地使用权的顺利出让。在黄石，当地政府独资建设的公租房或棚改项目用地，全部采用土地出让而非划拨的方式，以确保未来产权转换的便利。为此，黄石市政府在制度设计上为众邦公司“开绿灯”，赋予其土地收储、出让的权利，收入归其。
“由此，我们就可以通过土地招拍挂，将棚改项目腾挪的土地出让给开发商，以商业项目来以丰补歉、滚动开发。”吴金文说。
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