土地法修改：厘清权属方能明晰权责边界

新京报  作者：刘晓忠  2011-04-22 07:06

[摘要] 《土地法（修改草稿）》似乎迈出了步。近日，国土资源部已将该草案报送国务院法制办，并正在征求和协调意见。据报道，这一已列入国务院2009年立法工作的项目，并未在延长的时间维度上缓解在关键环节上的分歧。据见过征求意见稿的人士介绍，修改内容并不多。

《土地法（修改草稿）》似乎迈出了步。近日，国土资源部已将该草案报送国务院法制办，并正在征求和协调意见。据报道，这一已列入国务院2009年立法工作的项目，并未在延长的时间维度上缓解在关键环节上的分歧。据见过征求意见稿的人士介绍，修改内容并不多。

毋庸置疑，当前《土地管理法》修改工作面临的最突出两大问题是公共利益征收的鉴定和集体土地的补偿标准认定等问题。之于前者，若公共利益的鉴定标准、征地程序等无法得到清晰的厘定，那么公共利益就面临突出的自由裁量空间，任何发生征地纠纷都可以借用“公共利益”搪塞和强制。之于后者，集体土地补偿标准牵涉到地方政府与农民集体如何分配土地级差地租（土地出让金）的利益博弈。

其实，无论是正在修订的《土地管理法》还是年初出台的《征收条例》，之所以都在集体土地问题上谨小慎微，根本上还是当前的相关土地法律体系，都未给予集体土地在产权认定上的有效厘清。

农村集体土地制的模糊定位在现实中使农村集体变成了鸡肋：一则村集体还是农民，才是集体土地者，两者的关系如何给予清晰的法律经济和产权经济定位？农民与村集体在集体土地上是一种信托关系，还是一种股份关系？显然，并不清晰。一则，正是由于集体土地在产权属性上未能有效厘清，纵然管理层延长联产承包制的年限，但农民还是觉得他们只是租来的土地，不愿意加大土地基础投入，如农村水电、道路等建设。因此也就不难理解为何城市土地为征收，而集体土地在法律上用征用来定义。

更重要的是，一旦集体土地被改变用途和属性为国有土地，集体土地带来的级差地租和集体土地征收补偿就成了难以规范的问题。毕竟，在村集体是否是一个独立的法定经济人尚缺乏清晰的法律厘定下，集体土地征收补偿费用标准的认定就缺乏了明确的维权主体，地方政府单方面确定补偿标准也就难以避免。显然，当前在关系集体土地价格（补偿费用）的关键博弈点位上，《土地管理法》的修改缺少交易对手方的集体土地者参与并发出权利诉求声音，自然使农村土地陷入了典型的“公地悲剧”之中。

因此，当前要有效规范土地市场，促进城乡土地市场的统一，实行国有土地与集体土地的同权同价，就必须在法律上进一步明确集体土地的属性，从而给集体土地一个法律意义上明确的产权实体，唯有如此才能避免因制度规范不完善带来的利益失范和权责边界不清问题。同样，唯有如此才能在集体土地征收补偿博弈上，能找到独立的具有充分代表性的集体土地市场交易主体。

至于公共利益的认定问题，也只有集体土地权属更为明确，才能通过独立市场主体间的充分利益博弈来规范和推进公共利益的厘定范畴。