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牛凤瑞:城中村改造几点分析与建议

朱晓红 2019-09-12 14:21:47

我国改革开放40年城市化快速推进,成为现代化建设的重要动力,其中城中村扮演了重要角色。随着城市化水平的提高,城中村改造也成为重要课题。本文对城中村改造作一分析,并提出建议。

一、城中村是我国经济社会制度的产物

城中村是指已被城市市区包围或部分被包围而传统农村社区治理结构依旧的村落,是周边农村土地已成为城市建成区而村内居住用地依然分户使用的社区。城中村的产生是国家城市化战略选择的结果:征用农村土地首先满足工业化、城市化用地需求,但保留农村居住用地,以减少安置失地农民的费用支出,即“先吃肉,留下骨头以后再啃。”的政策安排。城乡分割的体制为国家的这种战略实施提供了支撑。

城中村满足了工业化、城市化低价用地需求,又减少了失地农民安置成本。城中村为城市外来人口提供廉价住房,被称为“农民工的天堂,”成为农民工低工资的支持条件。故而城中村支持了我国工业国际竞争力阶段性提升,也造就了中国工业化、城市化即期的低成本。另一方面,农村土地集体所有制为国家低成本地征用农地满足城市化需求提供了制度保障,也为失地农民依托城市繁荣,现实自主发展、自我发展提供了组织基础。

城中村与国外大城市的贫民窟有诸多的相似之处,但更有质的不同。城中村区位优越,为发展为城市服务、与城市配套的各类产业提供了有利条件,尤其是城中村原住民在自家宅基地上建设房屋用以租赁,满足了城市外来人口低价居住需求,成了原住民的“钱袋子”。城中村原住民成为城市化红利的率先分享者。所以“城市化造成4000万农民失地失业失利”之论至少在城中村已被证伪。

二、城中村改造是提升城市化质量的必然

我国经济已经进入转型发展、更高质量发展的新时代,城市化进程也进入中期阶段。在城市化推进过程中,更加重视城市化质量、提高城市化质量决策权重是必然的选择,但倡导城市化由速度向质量转型的依据不充分。因为两者并非非此即彼,而是相辅相成的关系。城市化本质上是一个自然的历史过程。我国城市化历史任务还远未完成,人为地降低城市化速度,以换取城市化质量有违城市化客观规律。

城中村现象是我国城市化质量不高的重要表现之一。城中村改造与旧城旧区旧厂改造、危旧房棚户区改造、城市基础设施体系完善与升级、城市历史文脉保护和挖掘、城市生态环境整治等等一起构成城市更新的主要内容,是提升城市现代化水平、建设宜居宜业城市的必由之路。

城中村是传统农村社区自发发展、自我发展的产物,没有及时纳入城市现代化统一规划建设的轨道。这种发展模式虽然减轻了彼时的公共财政压力,降低了外来人口的城市生活成本,但也造就了城中村现代公共基础设施的严重缺失,集环境的脏、乱、差于一体,成为城市公共安全的重大隐患。与城市居民日益增长的美好生活需求背道而驰。

城中村继续传统的农村社区体制,形成了依附于土地权益、拥有相对独立利益、排他性的城市特殊群体。城中村封闭性的固化,既与原住民家庭结构的快速变化不相适应,亦与大量外来人口进入,城市社会结构快速变化的趋势相悖。城中村成为城市现代化治理的边缘地带,增加了城市社会治理难度和风险。这里不讲城中村的黄赌毒,不是否认城中村存在黄赌毒,而是因为城中村并不是黄赌毒产生的根源,城中村改造也不能根治黄赌毒。

历史的欠帐早晚要还的。城中村改造是城市整体质量的提升,是城中村发展历史的一次转机,更可能是城中村历史的终结。

三、城中村改造成功的关键环节在于土地升值收益的合理分配

城中村依托拥有的居住用地获取了丰厚收益,而且城市越发展,土地资源越稀缺,土地的收益越大。土地收益越大,城中村社区及其原住民占有土地收益的诉求越高。城中村改造将打破这种土地利益格局,构建新的土地利益结构。实现土地升值是城中村改造的直接动力,而城中村改造成功的关键环节则是土地升值收益的公平合理分配。少数需要财政补贴的城中村改造项目,或因用地性质变更,或规划容积率受限,实质是一种社会关系和城市空间的再调节,而非土地价值的下降。

从村中村改造具体项目分析,涉及城中村改造土地升值收益分配的直接相关方有四:一是代表国家的地方政府。地方政府既有通过城中村改造实现城市更新,改善民生,确保城市公共安全的目标,又有通过城中村改造增加公共财力,提升公共服务水平的诉求。二是城中村社区及其原住居民。其诉求是城中村改造中受损的既得利益得到补偿,并能分享更多的土地升值收益。三是城中村改造项目运营商。扣除开发建设成本有更多的赢利是其基本诉求。四是城中村改造后的房屋(土地)使用者。其基本诉求是房屋(土地)的高性价比,除了地方政府减让税费外,该方是城中村改造总成本的最终买单者。在改造项目总体收益一定的条件下,四方之间利益分割是此消彼长的关系,又是彼此相互依赖,一损俱损,改造不成都是输家而没有赢家的关系。其中,地方政府既是改造项目土地升值利益的分割者,又是改造项目的策划规划者、组织实施者和监管者,居城中村改造的核心主导地位。地方政府的科学规划、精心组织、协调好各方利益关系在城中村改造中具有决定性作用。

此外,城中村改造还有三个间接利益相关方。首先是城中村的外来人口,面临迁居。把外来人口住居权纳入城中村改造目标具有合理性,但外来人口的高流动性和城中村改造的长周期难以匹配。外来人口的居住权要由更高层次的住房制度保障,把外来人口住房保障纳入城中村改造,将造成城中村改造具体项目不能承受之重,徒增城中村改造项目推进难度。二是普通市民:城中村改造中环境干扰的承受者和改造后环境质量提升的分享者。三是土地不能变现的一般农村地区,要通过转移支付分享城市更新的成果。

四、推进城中村改造的几点建议

1、力戒土地增值收益向拆迁户过度倾斜。城中村改造是城中村高价土地变现,土地价格水平取决于其在城市的区位。城中村土地高价是社会大规模投资凝聚的结果,与城中村原住民的努力没有直接关系。城市土地国有,土地的高溢价归社会(地方财政)所有合理合法。城中村改造土地升值过度向拆迁户倾斜造成征地拆迁群体暴富,是新的社会不公,也将诱发一系列社会问题,不是正能量。过高的征地拆迁补偿将提升城中村改造成本,最终将转嫁为高房价和高房租,推动城市居住成本上涨。

2、读懂居民房屋产权保护。房屋附着于土地之上,两者不可分离。与其他城市更新项目一样,城中村改造必然关涉现有房屋动迁。城中村改造不是对居民房屋产权的侵犯,更不是对居民房屋产权的剥夺,而是居民房屋产权的空间置换。对大多数城中村原住居民来说,城中村改造是土地价值变观、改善居住条件的契机,真正反对房屋拆迁的是少数。“钉子户”更多的是由于过高的补偿预期不能如愿所致。

3、不被“与民争利”之说所束缚。“不要与民争利”之说风行数年不衰。城中村改造“不要与民争利”的主体若是指城中村改造项目的投资运营商,应通过双方博弈来解决。逐利是资本的本性,没有合理的投资回报,就没有资本的进入和合作共赢。若主体是指地方政府,则隐喻地方政府拥有与人民根本利益相对立的独立利益,无疑是对地方政府合法性的否定。土地财政可能产生腐败,但土地财政不等于土地腐败。土地财政是社会再分配的工具,是改进、完善、用好的问题,而不是简单的摆脱问题。

4、货币安置利大于弊。城中村改造有货币安置的政策安排,但近期又有限制、退出之议。货币安置扩大了安置户选择空间,提高了安置户福利,亦有利于提升安置工作效率,加快所在城市房地产去库存,推动城中村改造进程。把一些城市房价快速上涨归结于货币安置政策,或者是因果分析错位,或者是利弊权衡的失当。

5、警惕集体留成比例过高的风险。城中村改造土地收益集体留成比例越高,集体经济越强大,社区独立的经济利益关系越紧密,排他性越强,与城市快速变化的社会结构对立越大,也越难以与城市整体发展融为一体。城中村集体经济实力越强,集体财产面临的市场风险越大,集体内部成员利益分割的矛盾越尖锐,对村干部经营水平和道德水平要求越高。这也是我一直主张变农村土地集体所有为城乡一体的土地共(国)有制的依据,也是我对集体土地入市、同权同价持保留态度的原因。

  本文作者:牛凤瑞

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