[摘要] 棚户区改造与环境整治工作是重大的民生工程、环境工程、安全工程和发展工程。2013年以来，北京市坚决贯彻落实关于加大棚户区改造力度的一系列要求，全市上下坚定信心、迎难而上，扎扎实实推进各项工作，在融资、用地、居民安置等棚户区改造关键问题上取得了重大突破。
棚户区改造与环境整治工作是重大的民生工程、环境工程、安全工程和发展工程。2013年以来，北京市坚决贯彻落实关于加大棚户区改造力度的一系列要求，全市上下坚定信心、迎难而上，扎扎实实推进各项工作，在融资、用地、居民安置等棚户区改造关键问题上取得了重大突破。
一、整体战略
习近平总书记在视察北京工作时指出，要努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。李克强总理在北京市考察工矿棚户区改造时强调，要打好棚户区改造攻坚战，让政策阳光温暖更多住房困难群众。北京市认真学习贯彻指示精神，立足于首都城市战略定位，以改善群众住房条件和环境质量为出发点和落脚点，深刻认识棚户区改造及环境整治工作的重要意义，增强紧迫感、责任感和使命感，切实落实好这项关系群众切身利益的重大民生工程。
(一)规划原则。
棚户区改造坚持规划先行，北京市统筹考虑保障房建设、基础设施改造、社会事业发展、环境整治等工作，确保棚户区改造工作的整体性和协调性。一是注重历史文化传承。妥善处理好城市现代化建设与历史文化名城保护的关系，根据旧城整体保护的要求，明确各个区域保护特点和要求，促进旧城改造与风貌保护的有机统一，形成地区的独有特色。二是注重旧城人口疏解。结合城市布局的优化调整，合理控制改造区域的建设规模和开发强度，探索完善与郊区县的对接合作机制，形成人口疏解的工作合力，真正通过人口疏解来完善提升区域功能。三是注重改善群众生活水平。目前棚户区中大部分群众生活条件比较简陋，面临不少实际困难。要通过改造，提高人均居住面积，完善市政配套设施，提升市容环境水平，努力满足居民改善生活环境、过上美好生活的迫切期待。
(二)工作机制。
为加强棚户区改造和环境整治工作的组织领导，北京市设立棚户区改造和环境整治领导小组、指挥部及室。领导小组的主要职责是：统筹协调棚户区改造和环境整治工作，研究决定相关工作规划、政策措施及重大事项，协调解决工作中遇到的重大问题。指挥部的主要职责是：贯彻落实市委市政府和领导小组关于棚户区改造和环境整治的工作部署，组织制定工作计划，指挥协调重点改造整治事项。领导小组和指挥部室设在市重大工程项目建设指挥部室。同时建立协调联动的市区两级指挥体系，统筹全市工作，落实属地负责制。各区县政府按照市级工作机制模式，设立专门机构，负责本区域内棚户区改造和环境整治工作的组织实施和监督管理。
(三)工作目标。
北京市棚户区改造和环境整治工作包括城市棚户区项目和国有工矿棚户区项目。其中，城市棚户区项目包括：平房区院落修缮项目、危旧房改造项目、城中村边角地整治项目、新增棚户区改造和环境整治项目。经过组织各区县政府多轮反复调查，筛选出全市棚改项目约640个，涉及居民30.8万户。
总体目标：本着“因地制宜、分类引导、示范先行、全面启动”的工作要求，按照尽力而为又量力而行的原则，确定工作的总体目标为：2017年底前完成15万户改造任务，基本完成四环以内棚户区改造。使居民住房条件和生活环境明显改善，基础设施和公共服务设施水平不断提高。
阶段目标：2013年，启动新一轮城区棚户区改造和环境整治工作，建立领导机制，完善组织体系，明确工作思路，起草工作方案，初步排查摸底，制定总体建设计划和年度改造项目计划，研究制定相关政策，简化审批程序，开展前期工作，启动部分项目建设。2014年，制定年度改造项目计划，确定规划方案，建立市级专项投融资平台，通过政策创新破解难题、分类推进项目实施。2014年全市棚户区改造和环境整治任务为205个项目(其中2013年结转项目95个，本年新增项目110个)。到2015年底，力争累计完成8万户改造任务。
二、措施与成效
2013年4月25日，北京市委召开专题会研究部署棚户区改造工作，提出要在情况复杂、难度大的城区强力推进，北京市新一轮棚户区改造工程正式启动。一年多来，市区政府统筹谋划，各部门大力支持，紧密围绕“钱从哪里来、人往哪里去、旧房如何拆、项目如何批、工作如何抓”五大核心问题，大力推进棚户区改造工作在体制、机制和政策上的创新，“政府主导、群众参与、市场运作”的局面已经形成。2013年利用半年的时间，启动了110个项目，当年搬迁3938户，其中城区搬迁3688户，为2012年城区征收拆迁量的两倍，完成约100亿元。2014年计划实施项目205个，计划完成250亿元。2014年1-12月，全市累计完成搬迁居民22823户，累计完成约275.64亿元。
(一)坚持一把手主责，各部门齐抓共管。
北京市由市长任棚户区改造和环境整治领导小组组长，分管副市长为棚户区改造和环境整治指挥部总指挥，室设在市重大工程项目建设指挥部室，14个相关部门参加，形成了重大问题由领导小组和指挥部决策、具体问题由室统筹协调的工作机制。据统计，领导小组和指挥部全年共召开会议30余次，室每周定期召开项目协调会。相关区县党政一把手亲自抓、负总责，积极落实“一区一策、一街一策、一地一策”和“一个牵头部门、一个实施主体、一个安置政策、一批文保、一批安置房源”的工作要求。
(二)坚持分类指导，稳步推进项目实施。
全市棚户区项目既有通过“征收拆迁”方式实施的危改、城中村和新增项目，又有通过“保护”方式实施的历史文化街区平房院落修缮项目，体现了首都城市特点。按照结合实际因地制宜的方法，按“征收拆迁”方式实施的项目，采取居民就地回迁安置，力争通过优化方案设计以压缩成本，实现项目自身资金平衡；按“保护”方式实施的项目，采取改造修缮、院落平移、有外迁意愿适度疏解的办法，通过后期业态引入、市场化运营来实现资金平衡。同时，梳理历史遗留项目，能纳入棚改范围的全部纳入，其中可按照原有模式推进的，继续组织实施；确实难以平衡的，由政府主导收回，重新组织国有企业进入并实施。
(三)加大改革力度，通过政策创新破解难题。
2013年下半年开始，北京市政府和相关部门针对项目立项、规划审批、土地供应、房屋征收、金融支持、定向安置房跨区建设补偿、搭建市级统贷平台等方面，先后出台15个政策文件，基本搭建起棚户区改造的政策体系。2014年6月26日，北京市政府印发《关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》，作为棚户区改造纲领性文件，对棚户区改造的指导思想、原则、目标、措施和优惠政策作出全面部署。按照《意见》，各项审批能下放的已经下放，审批时间压缩一半。坚持市区联动，市相关部门主动服务，抓落实、重效果。如针对多年来困扰石景山区的国有土地和集体土地交织，涉及集体土地无法立项征地问题，各部门先后多次到石景山区调研，召开专题会议研究处理办法，目前正在加快落实；针对西城区在平房院落修缮项目改造过程中遇到的在私房腾退税费、直管公房管理等方面的问题，均在相关政策上实现了突破。
(四)充分尊重居民改造意愿，就地就近建设安置房。
北京市在棚户区改造实施工作中坚持政府主导，尽力满足居民回迁意愿，在规划允许的地区尽可能就地安置。如2014年1月启动的西城百万庄项目，西城区政府专门成立了指挥部，区主要领导亲自抓，各委办局、区属企事业单位、街道等部门共200余人参与征收工作，有意愿回迁的居民均可回迁安置。在相关部门的下，前期迅速完成了征收涉及的立项、国土、规划等审批手续，征收工作开始仅1个月即有70%的家庭签订了搬迁协议。对于因文保、规划要求不具备就地安置条件的项目，实行异地安置。对选择异地安置的居民，出台政策保证其原享有的就学、养老、医疗等公共资源待遇不变。同时，核心城区安置房由全市统筹安排。2010-2013年，通过市级统筹供地，支持东城区、西城区建设房源约6万套。2014年，通过市属国企利用自有用地集中建设，已安排安置房2万套。
(五)建立市级专项投融资平台，多渠道落实棚改资金。
北京市将市保障房建设确定为市级统贷平台，打造“预授信+核准”的“北京模式”，2014年落实预授信额度约500亿元，利率下调10%。鼓励支持有实力、融资能力强的国有企业参与棚户区改造。目前，中信、首开、城建、首钢等国有企业，有些已直接作为棚户区改造项目实施主体，有些承担了定向安置房建设任务。积极吸引民间资本参与，如大栅栏杨梅竹项目引入文化创意产业；在前门东区腾空院落中选出13个试点，以“邀您与老北京做邻居”为主题，尝试通过多种方式引入终端用户。
三、挑战与对策
(一)挑战。
目前北京市棚户区改造已进入攻坚阶段，功能拓展区、城市发展新区和国有工矿棚户区改造整体推进基本顺利，但城区是核心城区项目情况复杂，在推进过程中还存在一些突出问题：
一是有些项目资金平衡难度大。按风貌保护要求，一些项目只能协商腾退和进行房屋修缮，项目大，回收周期长。另一方面，征收安置成本居高不下，城区平房拆迁和征收成本高。
二是就地安置难度大。城区一些项目受规划控制影响，居民需要全部外迁，加大了改造难度。
三是人口输入输出区利益平衡问题未彻底解决。2013年北京市出台了区域间转移支付标准，市级财政也给了一定支持。但随着安置量增加，人口输出区认为财政压力较大，输入区认为后期社会管理压力大，利益平衡问题需要解决。
(二)对策。
下一步，北京市将结合学习贯彻习近平总书记视察北京工作时的重要讲话精神和全面深化改革要求，以加快城区棚户区改造步伐为突破口，与保护风貌、促进发展相结合，紧紧把握惠及民生、文化传承和适度异地安置三个原则，按照“因地制宜、分类引导、示范先行、全面启动”的工作要求，继续坚持“以区为主，全市统筹”，积极稳妥推进棚户区改造工作，2014年取得突破，2015年全面铺开工作。
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