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视点 | 扶贫攻坚“利器”,我国土地扶贫制度透视

中国国土资源报 2017-10-31 11:39:12

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  为了打赢扶贫攻坚战,近年来,我国政府先后出台了惠及贫困地区、贫困人口等政策措施,并将完善扶贫开发用地政策纳入健全脱贫攻坚支撑体系。事实上,从各地实践看,土地政策对促进贫困地区发展确实发挥了举足轻重的作用。当脱贫攻坚进入决战决胜的关键期,要啃下更多更难啃的“硬骨头”,土地政策理应也必然继续扮演重要角色。

  “土地是财富之母。”自从人类祖先在地球陆地上留下第一个脚印那一刻起,我们的命运就与脚下的这片土地紧紧相连。

  当历史的车轮驶入21世纪,消除贫困依然是世界面临的最大全球性挑战,也是人类的共同使命。作为世界上最大的发展中国家,中国政府吹响了消灭贫困的号角:2020年实现7000多万贫困人口全部脱贫。为了打赢这场攻坚战,中国政府出台了诸多惠及贫困地区、贫困人口的政策措施。在2015年出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中,完善扶贫开发用地政策被作为专门章节纳入健全脱贫攻坚支撑体系。事实上,从近年各地实践看,土地政策对促进贫困地区发展确实发挥了举足轻重的作用。

  近日,国土资源部举办扶贫用地政策论坛上,参加论坛的官员、学者一致认为,当脱贫攻坚进入决战决胜的关键期,要啃下更多更难啃的“硬骨头”,土地政策理应也必然继续扮演重要角色。

为什么是土地?

土地要素是贫困地区最为重要的“沉睡”资源、资产和资本

▲四川巴中巴山新居建设让贫困群众过上了新生活。资料图片

  有效治理贫困的逻辑起点是科学准确分析致贫原因。20 世纪 50 年代以前,西方国家主要从资本短缺方面解释贫困产生的机理,贫穷源于贫穷的思路,促成了以经济增长推动减贫的治理思路。然而,在这种传统发展理念下,经济发展和物质增长不仅没有减少贫困,反而存在扩大贫富差距的现实。

  “中国的相关数据也证实了这一情况。”中国人民大学公共管理学院教授严金明告诉记者。

  这种现实驱使理论界在考量经济因素之外,将眼光转向着眼于个体、组织与制度。20 世纪 80 年代,西方学者提出与传统收入分析不同的贫困分析框架,即基于能力、权利和福利的能力贫困理论。

  该理论认为,贫困的实质不是收入低下,而是可行能力的贫困,是社会生存、适应及发展能力的低下与短缺,导致贫困者难以公平地获得教育、健康、饮用水、住房、卫生设施、市场准入等,因此,应通过扩大个人的选择范围来发展人的能力。同时,研究表明,可行能力的低下将产生惯性与代际传递,基于此,提升人力资本、社会资本、权利资本、福利资本等成为扶贫治理的另一条关键路径。

  同一时期,中国也在持续探索有效的贫困治理路径。在取得了近7亿贫困人口脱贫的巨大历史进步之后,针对扶贫开发仍面临的现实瓶颈问题,2015年起,中国扶贫事业从“大水漫灌”向“精准滴灌”转型,全面实施精准扶贫、精准脱贫方略,瞄准致贫成因分类施策成为实施该方略关键中的关键。

  那么,在中国,土地和贫困之间是什么关系?

  诺贝尔奖获得者、秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托曾说:“资产并不生下来就成为资本,只有通过机制进行转化,资产的潜能才能发挥出来,并被加工成实实在在的东西,从而让人们认识、掌握和使用。”

  “在中国,土地要素正是贫困地区最为重要的‘沉睡’资源、资产和资本。”严金明认为,由于土地具备不同的自然功能与环境属性、产权关系与经济属性、流通功能与增值属性,因此其可能致贫原因分为“资源、资产、资本”三类。

  资源原因。贫困地区往往地形坡度较大、土地分散破碎、土地质量偏低、区位交通不便、地质灾害频繁。土地生产规模效益较小,增加了农业生产成本,降低了农产品的产出水平,阻碍了新技术和机械化的推广。部分贫困区域土地盐渍化、沙化、荒漠化严重,土壤质量差、产出效益低。此外,我国内陆和西部许多地区的贫困,很大程度上是由于山路崎岖、交通闭塞,阻碍了信息的交流和市场的互通有无。地质灾害频繁除带来直接伤亡损失外,还会导致区域家庭安全感降低、脆弱性增强、可行能力减弱,极大提高了致贫或返贫概率。

  资产原因。尽管农地“三权分置”、农村“三块地”改革已然提上改革日程,然而,在现行土地政策下,农村土地产权主体仍然较为虚化。农民农用地和宅基地产权不尽明晰,缺乏资产属性,特别是贫困地区缺乏可供交易的农用地市场、农村建设用地或是农村住房市场,农民难以通过流转等途径,获得土地资产化带来的可观即期收入。此外,土地的资产属性具有社会保障福利,然而农村土地产权面临的诸多不确定性以及诸如征地、强拆等侵权问题,导致农户面对贫困缺乏保障底线。

  资本原因。当前农地产权资本属性和权能束缚较大,特别是贫困地区土地流转障碍大、流动价值低、抵押担保等权能难以实现,农民无法享受土地资源市场化溢价收益,缺乏资本性收入。同时,由于政策限制,贫困区域无法通过跨区域城乡建设用地增减挂钩、耕地保护指标买卖实现土地跨区域资本化。此外,现行土地的分散承包权状况加剧了农村集体组织资本僵化,难以孕育互助造血组织、培育农户能力。

土地怎么办

土地扶贫政策可促进土地质量提升、数量保障、资本融通,发挥四重“涟漪效应”

▲土地政策改革日益保障了农民的权益福利。资料图片

  严金明认为,从能力贫困理论出发,土地政策助力精准扶贫的政策分为三类。一是以质量提升为核心的资源型扶贫政策,包括农用地整治、建设用地整治、生态用地整治扶贫政策。二是以数量保障为核心的土地资产型扶贫政策,包括农村土地确权、承包地再分配、城镇新增建设用地、城镇保障性住房建设用地等政策。三是以资本融通为核心的土地资本型扶贫政策,包括土地流转,农村承包土地经营权、农民住房财产权抵押贷款,建设用地增减挂钩政策等。

  具体来说,土地政策助力精准扶贫有八条路径:

  ——增加耕地数量,提升农田质量。土地资产型政策可以增加贫困农民承包地面积从而增加农民务农收入,推进贫困户脱贫。土地资源型政策可以提高耕地等级,改善田间生态,这既有助于改变土地贫瘠现状,提升贫困者要素禀赋,也能为创新农业经营模式,实现规模化、产业化、集约化经营创造基本条件。

  ——增加建设用地,改善居住条件。对贫困地区增加建设用地指标可以拉动贫困地区经济发展。统筹推进田、水、路、林、村、矿综合整治可以完善农村基础设施和公共服务设施,让贫困者公平获得良好的生活环境和公共服务。

  ——整治资源环境,美化生态空间。贫困地区多为生态环境脆弱或者生态地位重要地区。土地资源型扶贫政策可以通过采取工程、生物等整治措施,提高土地生态涵养能力,减少生态灾害以及由此产生的返贫现象,更为今后获取生态补偿、打造生态产业、发挥生态资源价值奠定坚实基础。

  ——形成项目用工,促进当地就业。据统计,土地资源扶贫政策所形成的工程施工所需劳力投入约占总投资的 20%,能促进相当数量农民的短期就业。

  ——指标异地流转,积累发展资本。城乡建设用地增减挂钩指标跨区域流转政策,远距离、大范围的置换将产生更高的级差收益,可以提升农村特别是偏远地区土地价值,让贫困地区农民获得资产性收益。

  ——搭载产业平台,推进发展转型。土地资源型、资产型和资本型扶贫政策的结合,能够在贫困地区扶持和发展适销对路的合适产业,有助于发掘贫困地区内生动能,作为持续性地撬动提升区域与个人要素禀赋与能力的重要杠杆,可以促进贫困地区经济增长和贫困群众持续增收。

  ——整合要素资源,拓展创新空间。土地扶贫政策可以成为区域资源要素整合、价值理念孕育、政策体系协调的有力杠杆与抓手,不仅增加区域禀赋资源,促进区域产业发展,还能提升贫困区域面对市场与社会的博弈能力,增加个人的资源、能力、权利、福利。

  ——孕育造血组织,保障权益福利。发挥土地的资源、资产和资本价值有赖于具备良好的资源配置模式、资产确立方式与资本运营机制。当前,诸多地区探索了政府—企业—农村、政府—村委(合作社)—农民等多种的合作组织模式,在保障农民土地权益的同时,可提升农民应对市场的能力、激发农民创新前行的意识,而组织化的农民可以发出自己的声音,提升与其他主体博弈的能力。

  “土地扶贫政策将产生涟漪效应。”严金明用一个形象的比喻来说明——土地资源型政策所形成的项目用工与就业,将形成第一波涟漪,助力提升区域民众的非农就业能力;增加农田数量与提升农田质量、增加建设用地面积和提升村落环境、生态资源与空间将形成第二波涟漪,通过优化区域的要素禀赋,为区域民众脱贫提供持续的资源基础;在此基础上发展的高价值产业以及结余建设指标异地流转获得的资本收益,将形成第三波涟漪,提升贫困区域的福利水平;当土地扶贫政策成为区域资源政策整合的抓手、区域自我组织的平台时,由此形成的第四波涟漪,不仅将助力能力、资源、福利的完善,也可以提升贫困区域以及个人在面对政府、市场、社会时的博弈能力,丰富他们的可用权利。

如何用好土地

处理好农民和土地的关系,该稳的要稳、该给的要给、该活的要活、该破的要破

▲精准扶贫为创新农业经营模式创造了基本条件。资料图片

  事实上,严金明所描述的“涟漪效应”已经在实践中得到验证。

  从1987年原地质矿产部在江西赣南开展定点扶贫工作开始,国土资源部开展扶贫工作已有30年的历程。30年来,国土资源扶贫政策不断升级:从最初的地质矿产勘查开发扶贫、贫困村农业综合开发扶贫、新农村建设整村推进扶贫到制定超常规“订单式”政策扶贫,从资金、项目扶持到国土资源全方位政策支持,再到落实党中央、国务院精准施策精准脱贫的精准方略,出台支持乌蒙山片区国土资源“订单式”支持政策,并将支持深度贫困地区的特殊政策覆盖到乌蒙山片区。

  “实践证明,用好扶贫用地政策,土地就能变成金,土地政策助推脱贫攻坚大有可为。”国务院扶贫办规划财务司副司长郭建军表示,当前全国合力攻坚的态势已经形成,脱贫攻坚四梁八柱的顶层设计基本完成。在这套顶层设计中,扶贫开发用地政策已成为重要支撑内容。

  专家一致认为,当前,脱贫攻坚进入决战决胜的关键期,要啃下更多更难啃的“硬骨头”,土地政策理应也必然继续扮演重要角色。

  “新形势下深化农村改革,主线仍是处理好农民和土地的关系。”习近平总书记曾指出。中央农村工作领导小组办公室办二局副局长罗丹同样认为,用好土地政策是打赢脱贫攻坚战的重要突破口。

  衡量是否用好扶贫土地开发政策的标准是什么?罗丹认为,同样是处理好农民和土地的关系。

  ——该稳的要稳。农村土地集体所有制、党在农村的基本经营制度、家庭经营的基础性地位、土地承包关系等几大制度,事关党在农村的执政根基、事关农民的切身利益、事关农业的稳定发展,需要完善的地方要继续完善,但基本政策必须稳定。

  “农村土地不仅是经济要素,也事关整个经济发展全局,不能搞泛资本化。决不能为了追求效率,为了引进资本,为了短期经济利益,破坏农村集体经济组织的基本构架、侵害农民的集体成员权、损害农业的长期稳定发展。”罗丹强调。

  ——该给的要给。贫困地区长期建设和发展不足,与国家长期投入不足有关,与赋予的发展条件不足有关。“现在贫困地区需要加快建设和发展,发达地区、大中城市的建设用地指标也没有前些年那么紧张,对扶贫工作重点县,尤其是深度贫困县,要落实关于专项安排年度新增建设用地计划指标的规定,确实需要增加的要考虑增加。”罗丹建议。

  他还建议,易地扶贫搬迁安置用地确需尽快开工建设的,可考虑比照灾后重建政策允许先行用地。在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时,要实实在在向贫困地区倾斜。对贫困地区开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点,应该加大支持力度。

  ——该活的要活。回顾改革开放以来的历程,我国最为有效的扶贫政策,就是1980年在贫困地区打开缺口、后来广泛推行的家庭承包经营制度。这一制度的实行,使数亿贫困农村人口迅速摆脱了贫困,也为农村经济的繁荣和农村的社会稳定奠定了制度基础。

  “有序放活土地政策,仍然是促进贫困地区发展的重要条件。”罗丹认为,针对目前有的土地用途管制制约了贫困地区开展城镇建设的实际,在确有必要的地方,需要对土地利用总体规划进行相应调整。要落实关于加强耕地保护和占补平衡的意见,规范省域内补充耕地指标调剂管理,探索实行耕地占补指标跨省平衡。对贫困地区的农业设施用地,在符合条件的情况下,可视为农业用地。

  ——该破的要破。罗丹坦言,城市土地能搞经营性建设、农村土地除例外情况不能搞经营性建设的土地管制制度有其历史成因,但农民的利益确实受到明显损害。因此,在具备条件的地方,要加大力度推进土地征收制度、集体经营性建设用地入市改革的试点,探索破除“同地不同权”的体制。

  ——该管的要管。“规划管控、用途管制是现代治理体系的重要组成部分,加强科学管控是建立现代土地制度的前提和基础,贫困地区也不能例外。”罗丹从四方面予以提醒:

  1. 任何用地都要根据规划进行,需要调整用途和用地强度的,必须严格按程序调整规划。

  2. 要不折不扣落实关于农业用地尤其是基本农田保护的政策规定。

  3. 经营性建设用地、公共设施和公益事业建设用地、宅基地的界限要清楚,不能随意打通,城镇和农村都不例外。

  4. 要严格按照法律法规规定落实农村宅基地管理制度,充分利用乡村内源治理机制,稳步有序解决“一户多宅”、超标准占用宅基地等问题。

如何使“政策支票”变现

调整优化易地扶贫搬迁土地政策,准确把握政策内涵,加强制度建设

▲贵州瑶山易地扶贫居民迁入新居。资料图片

  扶贫作为平台,既释放了政策红利,同时又推动了国土资源管理自身制度的改革,达到了双向促进的目的。

  在精准扶贫方略中,易地扶贫搬迁是结合新型城镇化,针对“一方水土养不起一方人”贫困地区的一项特殊政策。这项政策最核心的问题是地从哪里出、钱从哪里来、人往哪里去。

  近年来,土地扶贫政策围绕解决这三方面问题,释放了巨大的红利,为易地扶贫搬迁建设用地和资金筹措兜住底线,打通了土地领域工业反哺农业、城市支持乡村从理论到实践的实现途径。

  据国家发展改革委地区司副巡视员杨椠透露,总体看目前全国易地扶贫搬迁工作已进入规范化轨道。但是,他仍提醒:“易地扶贫搬迁是一项在复杂环境、复杂条件下实施的社会搬迁,而绝非是人口在空间两点坐标上的线性位移;是触及成千上万人生产生活方式变革的系统更新,而绝非是陈旧观念和落后体系的简单置换;是与新型城镇化和新农村建设深度融合的社会改造,而绝非是传统农耕文明的原版复制。”

  杨椠坦陈,易地扶贫搬迁政策在农村地区引起的变革和冲击,远远超出一个工程项目的建设范围。同时又由于各地资源禀赋、地理条件、民族宗教、生活习俗、群众认知等方面存在的巨大差异,面对的现实挑战远远超出一个工程项目的执行压力。

  基于此,杨椠认为,下一阶段的重点应是确保政策落地不走样、执行不走偏,下大力气做好后续脱贫发展工作,全力推进深度贫困地区搬迁工作,进一步启发调动搬迁群众内生动力。

  事实上,如期顺利实现全国易地扶贫搬迁任务,必须深入认识、优化调整土地政策。

  据调查,目前易地扶贫搬迁对土地政策的需求主要体现在三个方面:

  1. 安置区及住房建设用地政策;

  2. 拆旧复垦后增减挂钩节余指标流转交易政策;

  3. 迁出区搬迁群众个人承包地处置和迁入区农业安置人口耕地调整政策。

  从全国范围情况看,安置区及住房建设用地政策落实情况总体较好,执行层面一般不存在障碍。特别是为保障贫困地区扶贫工程建设用地需求,国土资源部明确提出了对贫困县新增建设用地足额保障、年度计划优先安排、农地转用边用边批、占用耕地边占边补等一系列创新性政策安排。

  作为支持易地扶贫搬迁贷款偿还主渠道的增减挂钩政策,各地执行情况则有较大差异。有的推进落实情况较好,有的则不尽理想,甚至在执行中出现了一定异化现象。比如,将交易收益直接用于搬迁群众的建房补助等。

  杨椠分析,导致政策执行不平衡的原因是多方面的。既有对政策理解不到位、认识不一致的问题,也有土地流转交易平台不健全或缺乏实操经验的问题;既有搬迁群众不愿拆旧复垦的问题,也有受自然地理条件所限,拆旧复垦实施难度大的问题等。此外,土地增减挂钩流转交易的工作流程、收益分配使用等方面缺乏上位规则或管理办法,一定程度影响了政策效果。

  迁出区搬迁群众个人承包地处置和迁入区农业安置人口耕地调整政策,涉及农业安置人口后续产业发展工作。从全国范围看,农业安置仍然是易地扶贫搬迁的重要安置方式。

  “对于土地后备资源相对丰富的西北地区而言,这个问题可能并不突出,但对于中部地区特别是土地资源严重匮乏的西南地区农村而言,这往往是一项硬约束。”杨椠告诉记者,在土地资源相对匮乏地区(如四川、云南、贵州等省)的安置区经常可以发现,一边是部分农民无地可耕,另一边是不少搬迁群众依然要返回原迁出区承包地耕作,生产条件并未因搬迁而得到实质性改变。

  “这两种情况其实是一个问题的两方面,如果得不到解决,搬迁群众稳定脱贫的目标将难以实现。”他建议,国土部门应从搬迁安置方式选择和土地政策优化调整两方面梳理和审视。

  1. 指导地方正确认识和合理运用已出台的各项土地政策,准确把握增减挂钩的政策内涵、政策目的和工作流程,加强安置区资源环境承载力评价和灾害隐患风险评价,科学选择搬迁安置方式,按照后续产业前置化的思路,提前谋划搬迁群众的脱贫发展路径,确保通过“搬穷窝、换穷业、断穷根”实现稳定脱贫。

  2. 国土资源部应进一步加大工作指导和支持。省级国土部门在编制下达年度土地利用计划时,尽可能要求经营性建设用地优先使用易地扶贫搬迁增减挂钩节余指标,使政策支票能够真正变现为“真金白银”的政策红利。

  3. 加强制度建设。指导地方重点围绕专账管理、预决算制度、收益用途管制和监管责任等方面,加快研究制定管理办法,解决好增减挂钩指标流转收益使用无依据、管理不规范、制度不健全等问题,以不断提升土地政策对易地扶贫搬迁工作的保障能力,实现增减挂钩政策效益最大化。

本期编辑:赵志坤

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