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牛凤瑞:农村集体建设用地建设租赁房将何去何从?

朱晓红 2017-09-13 15:22:29

不同群体因立场不同对同一政策会持不同的态度,即屁股决定脑袋。同一群体因知识结构和价值取向不同,对同一政策也会有不同的认识。

作为体制内的经济学工作者,首先说明一下我对国家政策的基本态度。党和政府的任何政策目标都是为协调各种利益矛盾,调节各种社会关系,促进经济社会发展,改善民生,否则政府就失去了合法性。

对政策一面倒的欢呼和拥护,有利于政策落地,增强政府权威。但过度的解读也将掩盖政策的缺陷和不足,失去政策改进、完善的机会,削弱决策者对客观规律的敬畏。站在政府对立的立场,对政策的全盘否定也于事无补。

对政策作出客观、公正的评估,包括对政策的建设性批评,对政策前景作出正确预判,有利于减少政策的执行成本,实现政策效果的最大化。这是学界的职责,决策者也应有此雅量。

政策是决策者对事物发展规律认识的产物,只有与客观规律相吻合,才能有最大的政策效果。任何政策执行都要有相应的条件和支付相应的成本,任何政策效果都有直接和间接、短期和长期之分。检验政策成功的标准性是其成本和收益的综合比较,不以短期的直接效果而牺牲长远的全局的利益是政策出台的底线。

二、农村集体建设用地建设租赁房政策评估

利用农村集体用地建设租赁房试点实质上是一项城市用地政策的调整。当前有关土地政策调整有两个思路:一是以经济要素为起点的土地产权论,强调土地产权的核心地位,有向土地私有化靠拢的倾向;二是以土地自然资源属性为起点,强调土地要素的特殊性和土地功能的多样性,倾向于更高层次的土地公有制,我持后一种思路。

现就利用农村建设用地建设租赁房试点政策的影响,进行10个方面的分析。

农村集体建设用地建设租赁住房试点政策效应评估

序号

影响领域

直接效应和关联效应

1

住房租赁

市场

增加租赁住房有效供给,改善住房供给结构,满足住房市场多样化需求,对落实租售并举是利好。或可降低租金,但租金过低又将限制租赁住房供给。租赁规模扩大,增加规范租赁市场的紧迫性。

2

商品房

市场

分流商品房市场需求,减缓商品房市场需求压力,或可引来房价下行。但也将分流商品房建设资源,加剧商品房市场供给压力,房价下行的希望可能落空

3

土地市场

为农村土地转变为城市用地开辟了新渠道,为农村经营性建设用地入市变为农村集体建设用地入市提供了政策依据,扩大了农村建设用地入市范围。城市供地制度、计划约束和政府垄断城市供地有望改观,城市用地来源多元化,城市供地压力或可得到缓解。城市商住用地招拍挂将面临新的变局,地价上升局面或可得到抑制,土地财政收入将减少。

4

租赁房项目所在农村

社区

集体土地升值变现迎来契机。集体土地资产资本化,对农民增收是利好,有利于农村集体经济壮大。但集体经济经营风险也将增加,村干部的道德风险也将增大。农村集体经济的壮大强化了社区相对独立的利益格局,与社区家庭结构的快速变化、社区快速消解趋势形成的矛盾日益尖锐,社区治理面临新的挑战。社区成员与外来居民的矛盾冲突概率增加。

5

远郊农村

社区

农村土地转变为城市用地的升值收益被近郊农村社区独享,远郊农村建设用地极少变现可能,与近郊农村的差距拉大。农村地区公平共享城市化成果的期望值上升,对国家加大对农村的转移支付提出新的要求。

6

城市治理

在现存的市民与无户籍常住人口二元社会结构之上,又加入了拥有土地产权的市民群体。社会治理难度、理顺各阶层群体关系难度增加。城市土地由一元国有制变为国有与集体所有二元结构,对城市统一规划建设设置了制度障碍。

7

“小产权”房

小产权房被定义为违规非法建设房屋。农村建房长期处于规划盲区,在宅基地上建房始终为政策所允许。小产权房涉事广泛,违规非法界定困难,底数不清。农村集体建设用地建设租赁住房政策至少使部分小产权房走上台面看到了曙光,可能成为其合法性出口。或引发新一轮小产权房建设潮,政府的权威又一次受到挑战。

8

城中村

城中村是快速城市化的产物,属于低成本推进城市化的遗留问题。城中村曾经是廉租房供给主体,为提升中国制造业的竞争力作出了贡献。城中村是农民工的“天堂”,社区居民的“钱袋子”,已经高度非农化,但脏乱差问题突出,是特殊的城市社区。政策为城中村改造开辟了新的路径,也对固化和强化农民自建房权益提供了支持。城中村改造中的利益博弈加剧,难度也将增加。深圳未被列入试点城市耐人寻味。

9

土地财政

土地市场的变局将对土地财政产生颠覆性影响,以往附着于或隐匿于高地价中的公共设施配套建设将浮上水面,转变为公共财政支出的增加。地方公共预算决算结构也将发生相应改变。公共福利刚性,开征房地产税的呼声或将再起。

10

城乡关系

租赁房项目建设农村社区进一步拉近与城市的距离,但新的农村区域内部差距扩大,农村新的二元结构出现。城乡二元体制依旧,于城乡整体的一体化发展、协调发展无补。农村居民对土地升值的预期提高,国家征地难度增加,建设用地成本可能上升,征用地中的群体性事件发生概率增加。

 结论:城乡建设用地制度改革的核心问题是城市用地高收益的公平合理分配。提高农民在其中分享比例是改革的方向,但提高农民的城市用地收益分配比例的路径有两条:一是直接增加占地农民收益;二是在城市土地收益的再分配环节作出合理安排。前者切合主流舆论导向,是农村集体建设用地建设租赁房政策将导致的结果,但无助于整体农民权益的可持续保护,也越来越难以达到占地农民的预期。我赞成后一条路径。依据是:社会主义市场经济体制基本原则是提倡和鼓励勤劳致富、创新创造创业致富,允许资本合法赢利,承认个人和地区差别,但反对资本主宰一切,不鼓励凭借占有自然资源不劳而获、一夜暴富。利用农村集体建设用地建设租赁房有保护农民土地产权之效,但于完善社会主义市场经济体制的作用有待观察。

三、农村集体建设用地建设租赁房前景

农村集体建设用地建设租赁房先作试点,从试验试错角度不无不可,但说将迎来中国房地产的新纪元显然是溢美之词,说其后患无穷也过于简单、极端,有发泄之嫌。是否成为“大招”有待实践,因为建设项目要经过严格筛选和审批。通过精心谋划、精心操作,增加租赁房有效供给当可确定。但执行的关联效应或不可接受,因执行的社会成本过高,无果而终的可能性极大。

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