十多年来，中国房地产一直成为社会争议热点，重要原因之一在于混淆了住房制度与房地产调控的政策边界。住房制度是国家对满足居民居住需求做出的制度性安排，是一项社会公共政策；房地产调控是对房地产行业发展方向与奏的掌控，属于一项产业政策。
房地产为住房制度的落实提供物质基础，两者有密切联系。房地产调控和住房制度体现的都是政府意志，但后者比前者更具稳定性要求，两者目标、基本原则、基本实施路径亦不相同。把两者当作一回事，当然难以达成社会共识，也难以摆脱政策制定上的纠结和实施的困境。
“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”被置于十九大报告第八部分“加会保障体系建设”一节中，说明住房制度是社会保障体系的组成部分，目的是让全体人民住有所居。住房保障是住房制度的重要一环，目的是满足住房困难的低收入家庭基本居住需求。我国住房制度改革始于上世纪末，之前的福利分房实际上是对城镇全体职工实行住房保障，弊端丛生。对少数住房困难的低收入家庭实行住房保障，大多数家庭通过市场解决住房问题是住房制度改革的核心。
近20年来，尽管有诸多不尽如人意，但城镇居民住房整体上大有改善是不争事实，证明我国住房制度改革基本上是成功的。以房价高、大多人买不起住房为由，放言第二次房改，是对住房制度改革的否定。宣扬对占社会大多数的中低收入家庭实施住房保障是对住房制度改革的阉割，没有实现的可能。
住房保障的基本特征是政府兜底，基本原则是公平优先。多渠道住房保障是充分发挥除政府之外的社会各方面参予住房保障的作用，但公共财力的支持始终据基础性主体地位。住房是耐用消费品，消费弹性大，而住房困难的低收入家庭结构和收入水平在不断变化，故住房保障不应是对住房产权的保障，哪怕是部分产权保障也不具合理性。住房保障是社会保障体系的一部分，要在公共财力可承受的限度内与教育、养老、医疗、环境、文化等社会公共公益事业的发展统筹兼顾。住房保障标准和保障范围要根据经济社会发展水平和公共财政支持能力合理确定。超出发展阶段和公共财力支持能力的住房保障标准和目标人群，不可能及时兑现，只能刺激相关群体的过高期望，降低政府的公信力。把人才房、拆迁安置房、共有产权房纳入保障住房彰显了民生政绩，但也造成了思想混乱和政策执行的困难。
人才房为引进人才政策配套，有利于创新驱动发展，政府掌握一定数量的公共租赁房以满足特殊人才的住房需求亦有必要，但把人才房视同保障住房掩盖了国民收入初次分配上的结构性缺陷，也难以平衡引进人才和既有人才的矛盾。解决人才住房的根本出路还在工薪制度的改革。征地拆迁、棚户区城中村改造为城市更新和改善民生所必需，安置住房实质上是住房产权的空间置换，与住房保障相混淆，只能加剧社会关系的紊乱，提高拆迁改造成本。
过去的经济适用房、限价房和今天的共有产权房，虽然满足了部分群体的住房需求，但任何以公共财力增支或减收（政策优惠）为条件的部分住房产权保障相对于未享受群体都是新的社会不公平，也将延误其他亟待推进的社会公共事业发展。由于楼市的不确定性，共有产权房将面对未来复杂的利益再分割的矛盾。共有产权房扩大了政府直接掌控的住房资源存量，导致住房产权流动性下降，也将增加公共权力寻租和腐败空间，降低住房资源配置效率。
我国房地产投资和销售每年达十几万亿，是大国内需求，行业上下关联度高。房地产应否调控不存在争议，关键是调控的目标、路径和时机、力度的选择。
首先要对房地产总体形势有一个正确判断。
在我国经济由高速度进入高质量发展的新时代，社会主义初级阶段还将持续一个较长时期。房地产发展虽然经过了十几年的黄金期，但房地产的功能和地位没有变，供求关系的基本面也没有变，所谓的拐点还未到来。房地产的充分平衡发展也还要经历一个较长时期。房地产有居住地产和非居住地产之分。居住地产提供属于消费性固定资产的各类住房，非居住地产提供生产性固定资产，如各类商铺、厂房、办公楼、写字楼等。
房地产调控的目的是促进房地产业稳定健康发展，更多关注的是住房地产，满足农民进城、城市更新和市民住房改善等多样化需求，要求效率优先。多主体增加有效供给，多建房、建好房、低成本建房应是房地产调控的逻辑起点。房地产是重要的供给侧，是区域性市场，去库存属于企业经营决策，在供给侧结构性改革中针对的是区域性供求关系错位问题，而不是全局性的整体过剩。租购并举从制度上把租房作为满足居住需求重要途径，是对以购房为满足居住需求或主要途径的否定，但没有租购各占一半市场份额的含义。租购并举首先要有房可租、有房可购，也要以多主体增加供给为前提。
其次，划清行政调控与市场调节的边界。
我国的政治经济体制决定了房地产是政策市。房地产的政策市于协调房地产的重大内外部关系有效率，但也容易造成房地产资源高概率的错配。房地产调控在很大程度上可延伸和具体化为政府对房地产行业管理。
房地产行业管理应聚焦于房地产用地的空间规划、基准地价、供地节奏、行业税费征管、市场交易秩序规范、绿色建筑技术推广、房屋质量监管等市场失灵领域。对房地产应实行“国民待遇”，一切妨碍市场机制发挥作用的优惠或歧视性调控均应逐步退出。同时也不要赋予房地产不应承担的社会功能。
第三，与市场规律相吻合
房价关系民生，但住房是物质形态的私人物品。站在保护民生的道德高地，以行政手段控制房价和管制市场交易行为，将曲扭市场关系，势必事倍功半，或者难以达到目的。房价是市场供求关系的晴雨表，房价的涨涨落落是市场配置资源的杠杆，背后隐含着复杂的社会再分配关系。我国平均房价十几年上升数倍，固然有炒房的推波助澜、火上浇油，但不是主要原因。
我国房价快速上涨的主要原因在于供求关系和影响供求关系的土地制度、财政体制、货币金融政策、投资政策、再分配制度、住房制度等设置的综合作用，以及调控政策的不配套不给力。控制房价过快上升更多地要从相关制度、体制上进行系统性调整。我国的购房主体集依然是自住性需求，住房具有保值功能，但居住功能据基础地位。
抑制炒房的总开关操在金融机构手中，关键是割断金融资金参与炒房通道，根本措施可能要寄托于房屋闲置税的征收。住房是我国居民家庭的主要资产，但变现能力差。楼市与股市相通，但我国住房远未高度资本化。防控系统性风险的重点是金融系统内部的治理结构，把防房地产泡沫作为防控金融系统性风险的重点，瞄错了准星，有转移视线之嫌。
第四，增强稳定性
房地产开发是固定资产建设，周期一般3-5年，中间作出调整几乎不可能，或者要支付极高的成本，对调控政策难以做出即时反映，从调控政策出台到政策产生效果要有一个较长的滞后期，要求调控政策相对稳定。调控政策密集出台，或为不断加码，或是调转方向。前者反映决策层考虑不周，缺少定力，后者则是决策的失误。“商改住”政策从受到鼓励到严厉禁止不过两年，不仅降低了政策信誉，而且造成了实践中的混乱。调控政策密集出台展示的是政府决心，但于房地产稳定健康发展无补，180度转向的调控更是房地产稳定健康发展的负能量。
我国未来楼市向休处去？我的判断是：大涨乏力，大跌不可能，高位盘整是大概率。对调控政策的建议是，压市不可取，救市大可不必。尽快走出救市与压市反复循环的怪圈，还要在建设长效机制上下功夫。
本文作者：牛凤瑞-原任中国社科院城市发展与环境研究中心主任、研究员
