[摘要] 国务院法制室前不久公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,引起了社会各界广泛关注。媒体朋友希望我能公开发表意见。我的看法是,这个《征求意见稿》的立法思路需要调整。
国务院法制室前不久公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,引起了社会各界广泛关注。媒体朋友希望我能公开发表意见。我的看法是,这个《征求意见稿》的立法思路需要调整。
首先,从名称上来看,《征求意见稿》并没有解决我国《物权法》遗留下来的问题。我国《物权法》规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”按照立法者的原意,此项规定包括了集体土地征收和单位、个人的房屋及其他不动产征收。在现实生活中,地方政府为了增加土地的储备量,征收集体的土地,但是,并没有征收集体土地上的房屋,这就导致许多农村集体土地上新建的房屋被地方政府强制拆迁。可令人感到遗憾的是,《征求意见稿》只规定国有土地上房屋的征收与补偿问题,对于集体土地上房屋的征收补偿没有作出明确规定。
事实上,近些年来发生的野蛮拆迁恶性案件,大多在城乡结合部,都涉及集体土地上房屋的拆迁问题。如果机关刻意回避这一法律现象,那么,立法机关就很难达到制定法规的预期目的。
我们建议把集体土地上房屋征收一并纳入征收与补偿条例,这样做既可以全面解决房屋征收拆迁中出现的纠纷,消除立法死角,同时又可以妥善地解决我国城镇化发展中出现的问题。或许在有些学者看来,我国《物权法》只规定了集体土地征收问题,并没有规定集体土地上房屋的征收问题,制定法规调整集体土地房屋拆迁关系,可能超越了法律的授权。但是,《征求意见稿》对“非公共利益需要”的征收和补偿也作出了规定。这说明国务院法制办起草的《征求意见稿》旨在解决征收和补偿问题,并没有拘泥于我国《物权法》。
其次,《征求意见稿》突出了房屋征收拆迁的强制性,但却忽视了征收拆迁的法律依据。在现实生活中征收拆迁的原因复杂。《征求意见稿》试图通过规范公共利益,缩小征收拆迁范围,但现在看来,这是自讨苦吃。“公共利益”只能由法律作出界定,《征求意见稿》规定公共利益的表现形式,这本身就存在着法理依据不足问题。按照我国《土地管理法》规定,城市规划的修改也可以成为土地征收的依据。如果没有淡化房屋征收的强制性色彩,尽可能地减少房屋征收与拆迁所造成的损失,而仅仅界定“公共利益”,根本不足以解决现实生活中的问题。可以坦率地说,在“公共利益”问题上,法规无能为力。建议今后及其常委会应当通过法律的形式,进一步明确“公共利益”的范围,给法规提供必要的法律依据。
第三,为了体现“公共利益”的普遍性原则,《征求意见稿》引入了民主表决机制,试图以少数服从多数的原则,解决房屋拆迁钉子户的问题。一些法学界的学者对这一立法思路击节赞赏。涉及公民基本财产问题,是不能通过民主表决方式加以解决的。政府面对钉子户,必须表现出足够的诚意。不能以民主表决的方式贯彻自己的意图,而应当谦卑地与钉子户进行谈判,争取达成妥协方案。当然,在签订补偿协议的时候,政府部门应该把土地使用权的补偿与房屋权的补偿区分开来,政府作为土地权人,只能与使用权人就土地使用权合同变更达成协议,不能强迫房屋权人放弃自己的房屋权。
第四,在房屋价值评估阶段,《征求意见稿》试图以中介评估淡化房屋征收所产生的矛盾。这种立法方式大大值得商榷。房屋评估只能作为双方签订补偿协议的参考,而不能作为签订补偿协议的依据。房屋权人有权拒绝与拆迁人达成协议,拆迁人不得强制房屋权人放弃自己的权。从理论上来说,房屋征收实际上是政府单方面行为,尽管法律允许政府为了公共利益的需要征收居民房屋,但是,如果政府征收居民房屋损害了居民的财产权,居民有权利要求给予足够的补偿。《征求意见稿》在这个问题上之所以进退失据,根本原因就在于,既想要尽可能地降低房屋征收拆迁的成本,但同时又不愿意激化社会矛盾。所以,试图引入评估机制,似乎给人减弱政府责任、淡化法律关系的猜疑。
房屋的征收与补偿问题,实际反映的是政府如何避免失信于民的问题。在这个问题上,政府必须有清醒的认识。按照《征求意见稿》的立法思路,只要按照市场价格给予补偿,政府就算尽到了自己的责任。这应该不是政府想要表达的本意所在。在房屋征收与补偿问题上,政府应该表现出足够的耐心和诚意,为此,《征求意见稿》应当给予居民更多的选择权。如果居民不愿意自己的房屋被征收,那么,政府在土地出让之后,应当与开发商协商修改城市规划,保留居民的房屋,只有这样,才能降低城市发展的成本,也只有这样,才能减少城市房屋拆迁引发的社会矛盾。
按照《征求意见稿》的立法思路,无论居民是否同意房屋征收,最终的结局将是房屋都被征收。笔者认为,房屋征收与补偿条例的出台应当达到这样的效果,那就是今后政府部门不能轻易改变城市规划,不能以公共利益的需要征收和拆迁居民的房屋。
在笔者看来,公共利益是一个社区自治范畴之内的概念,没有社区自治,就没有真正的公共利益。如果说国家利益具有性,那么,公共利益只有相对性,只有在特定的社会关系中才存在公共利益的问题。所以,建议相关方面仔细研究公共利益的基本属性,将《征求意见稿》修改得更符合法理和民意。
(作者系中南财经社会发展研究主任、法学教授)
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